jueves, 2 de agosto de 2018

La Digitalización y la Transformación Digital

(Artículo publicado en el Portal de DN Consultores)


¿Qué tienen en común la empresa General Electric GE y la Selección Peruana de Fútbol? A primera vista uno diría que absolutamente nada, estamos en principio hablando de uno de los más grandes conglomerados industriales del mundo con ingresos de miles de millones de dólares y por otro lado una organización deportiva que si bien ha logrado un logro importantísimo al clasificar al Mundial de Futbol, ha estado muy venida a menos en las últimas décadas. Sin embargo, salvando las diferencias, ambas se embarcaron en un proceso de cambio, un proceso de transformación digital.

Fig. 1 El liderazgo es clave en un proceso de transformación digital (Ricardo Careca y Jeff Immelt)


La Digitalización

El concepto de Digitalización puede ser algo confuso en nuestra sociedad. Muchos lo asocian con el convertir un flujo de información en formato analógico (en donde la información se representa por valores continuos) a un formato digital (en donde la información se representa sólo por dos valores, 0 y 1). De esta forma por ejemplo se dice que digitalizamos un documento cuando lo escaneamos para usarlo en formato electrónico digital en una computadora. Siendo una definición correcta, no es la que nos interesa.

El término Digitalización se está usando cada vez más para referirse a la forma como las tecnologías digitales han ido transformando a la sociedad contemporánea. En ese sentido, la digitalización debe entenderse como un proceso de cambio progresivo en la manera como las personas nos interrelacionamos, es decir, es un proceso de cambio económico, social y político.  Las Tecnologías Digitales han evolucionado aceleradamente desde los años cincuenta desde la aparición de la primera computadora digital comercial (la UNIVAC I) y principalmente con la expansión del Internet. En el momento actual, la confluencia de varias tecnologías (Inteligencia Artificial, Big Data, Computación en la Nube, Internet de las Cosas, Fabricación Aditiva, Autos Autónomos, Robots y Drones, Social Media, Comunicaciones 5G, Blockchain, y otras) nos conduce a un punto de inflexión en donde aún no se tiene claro el impacto de éstas sobre nuestras sociedades.

GE, la nueva Industria Digital

Fue en el año 2001 que Jeff Immelt asume la conducción de la General Electric e inicia el proceso que transformó radicalmente a este gran conglomerado industrial[1].  Uno de los aspectos que GE notó claramente es que la ventaja competitiva en la manufactura se estaba desplazando hacia la utilización de sensores embebidos en las máquinas, los que producían datos que eran colectados y analizados produciendo información valiosa para la empresa y sus clientes. De esta forma GE se enfoca en crear “smart, connected products” (por ejemplo, una turbina de viento en la que un problema técnico puede ser corregido antes que ocurra).  Para poder procesar la información de los múltiples productos conectados GE necesitaba un sistema apropiado, por lo que decide crear PREDIX, una plataforma de aplicaciones para el nuevo internet industrial en donde clientes y asociados pueden desarrollar las soluciones para este nuevo entorno con diversos tipos de tecnologías.  Naturalmente, esta nueva orientación obliga a desarrollar nuevas capacidades tecnológicas entre ellas las de desarrollo de software por lo que crean un gran centro de desarrollo en California y duplican la inversión en I&D además de incursionar decididamente en la Manufactura Aditiva.

Es claro que este nuevo enfoque requiere a su vez una transformación de la organización así que se hicieron varios cambios, como enfocar su portafolio hacia productos de alta tecnología o basados en manufactura, crear la empresa GE Digital para su plataforma de productos digitales, expandir su presencia global dando más poder de decisión a sus organizaciones regionales y locales, además, de dar un nuevo impulso a la organización haciéndola más ágil y descentralizada.

Si bien GE enfrenta en estos momentos problemas financieros, se reconoce ampliamente el aporte de Immelt, quien dejó el cargo en el 2017, al transformar a GE desde un conglomerado industrial propio del siglo XX a un nuevo modelo industrial digital, a la que incluso la llamaron la start-up de 125 años. Como dice el propio Immelt, fue necesario un periodo de recableado cerebral para llegar al entendimiento que el mundo está cambiando y que la supervivencia de la compañía depende de anticipar este cambio y estar a la vanguardia respecto a aquellos que sólo reaccionan al mismo

La tecnología y la Selección de Fútbol del Perú

Viendo los partidos de la selección peruana en nuestros televisores o en el Estadio, hemos sido capaces de advertir un cambio positivo en el desempeño tanto individual como colectivo del equipo, llegando a obtener el resultado de la clasificación al mundial de fútbol que nos fue esquivo por 36 años. El resultado, no ha sido fruto de la casualidad o la inspiración sino del trabajo profesional y dedicado que implementó nuevas técnicas, técnicas digitales, a los procesos de trabajo de la selección.

Bajo un proceso progresivo[2], se implementaron acciones como: observar los partidos de casi todas las ligas del mundo, evaluar jugadores locales con cámaras y análisis de los datos de juego, crear una base de datos con la información de desempeño futbolístico de los jugadores basado en variables de juego seleccionadas, evaluar  al equipo por rendimiento o por posición con sistemas de Tracking, realizar análisis estadísticos de los jugadores  tanto propios como rivales, entre otras, que soportaron largamente las decisiones del comando técnico, las cuales pasaron de ser intuitivas a estar sustentadas por información.

Todo esto implicó un cambio en los procesos de trabajo de la selección que a su vez requirió un cambio de mentalidad de los directivos y la contratación de personal con nuevas habilidades (la analítica de datos) en un proceso de transformación y adaptación considerando, además, que estas herramientas son utilizadas también por las demás selecciones competidoras.

Si bien este proceso no fue necesariamente planificado y no podemos decir que la clasificación al mundial se debió exclusivamente a estas herramientas, si se puede afirmar que implicó un cambio de la forma de trabajo de la selección que elevó la competitividad del equipo y en consecuencia sus probabilidades de lograr resultados exitosos.

La Transformación Digital

En ambos casos vemos como dos entidades con alcances, estructuras, negocios y motivaciones completamente diferentes se adaptan a un nuevo ambiente competitivo donde la utilización de las tecnologías digitales marca claramente la diferencia. El proceso de cambio denominado Transformación Digital, sin embargo, va más allá de la tecnología e implica un claro liderazgo y una transformación de la propia organización.  

El cambio parte de ser conscientes del impacto de la tecnología en sus sectores o sectores afines y como éste afectará sus modelos de negocio. La adecuación al entorno implicará necesariamente revisar y probablemente redefinir los productos y servicios, la interacción con los clientes, la estructura organizacional, los procesos, las relaciones internas, la asignación de recursos y en general la cultura de la organización.

Para una empresa, tal como la GE, este cambio define su futuro y su posición en el mercado. Para las organizaciones en general incrementa las posibilidades de obtener los resultados que sus principales grupos de interesados esperan.

Para un país, el tema es bastante más complicado.  En principio, requiere establecer una visión y definir el conjunto de políticas públicas que le permitan afrontar como tal el proceso creciente de digitalización (por ejemplo, en sus sistemas educativos). Por otro lado, los estados deben encaminarse hacia su propio proceso de transformación digital, por ejemplo, para ser capaces de entregar mejores servicios públicos alineados a las expectativas de una nueva clase de ciudadano, el ciudadano digital.

Conclusión

La digitalización es un proceso económico, social y político que no se puede parar, tendrá múltiples detractores e incluso negadores pero sus consecuencias ya las estamos viviendo en nuestro día a día y inexorablemente tendrá impacto en nuestra competitividad, empleo y en general nuestro desarrollo.

Las empresas, de todo tamaño y naturaleza, deberán establecer una estrategia de cómo afrontarla y en la medida de su impacto, accionar adecuadamente. No hacerlo, puede poner en riesgo su propia presencia en los mercados.

Como país, en el Perú no podemos estar ajenos (como actualmente estamos) a este proceso y urge TOMAR ACCIÓN. Debemos definir la visión y las políticas digitales, construir la institucionalidad que sea capaz de implementarlas y darle mucho mayor impulso al proceso de transformación digital del Estado.


[1] inside GE’s transformation, Harvard Business Review, september–october 2017 issue
[2] El Camino a Rusia, Umberto Jara, Editorial Planeta, 2018

lunes, 7 de mayo de 2018

La ausente Agenda Digital Peruana


En una conversación realizada hace unos días con personas del entorno estatal mencioné la existencia de la Agenda Digital Peruana y sin sorpresa observé que realmente no tenían conocimiento de ésta y menos aún que dicha agenda está vencida y obsoleta. Digo sin sorpresa, puesto que en el tema de desarrollo digital la falta de información es una constante no sólo en el Estado sino en el propio sector privado. Nuestra última Agenda Digital Peruana 2.0, fue aprobada el 26 de Julio del 2011 y pasaron largos cuatro años antes que se convocara a la Comisión Multisectorial CODESI encargada de su seguimiento. Considerando que dicha agenda, que no ha sido actualizada o reemplazada, tiene casi 7 años de emitida y que sus ocho objetivos fueron establecidos para el año 2015, es claro indicar que no sólo está vencida sino además obsoleta. En consecuencia, el Perú es un país con una Agenda Digital ausente, lo cual nos deja a la deriva en este tema y en seria desventaja respecto a otros países en el camino hacia el desarrollo.
Fig. 1 La Agenda Digital Peruana está desfasada respecto a nuestros países vecinos


Los países y las Agendas Digitales 

En el año 2001 mediante la resolución 56/183[1] de la Asamblea General de las Naciones Unidas se reconoció la urgente necesidad de aprovechar las posibilidades que ofrecen los conocimientos y la tecnología para promover los objetivos fijados en la Declaración del Milenio y se determinó la realización de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, en dos etapas: en Ginebra el 2003 y en Túnez el 2005.  La Agenda de Túnez[2] estableció que con base al liderazgo de los gobiernos y la asociación con otras partes interesadas se aliente a elaborar estrategias digitales como parte integrante de planes nacionales de desarrollo y estrategias destinadas a la reducción de la pobreza, lo antes posible y antes de 2010.

Las declaraciones de la Cumbre Mundial y sus posteriores foros, así como la formulación en el año 2005 del Plan de Acción Regional para la Sociedad de la información en América Latina y el Caribe - eLAC2007, sirvieron de marco para el desarrollo de las estrategias digitales que ya se estaban realizando en diferentes países desde finales de la década de los noventa. Por ejemplo, Brasil formuló en el año 2001 la estrategia Sociedad de la información en Brasil, Libro Verde, que fue la primera agenda digital elaborada en la región[3].  

Hay que indicar que el desarrollo de las agendas digitales ha tenido diferentes tropiezos a través de los años. Los cambios de gobierno, que en algunos casos impidieron su continuidad, así como la propia naturaleza cambiante de las tecnologías supuso procesos complicados especialmente en su implementación. Aquellos países que sorteando las dificultades presentan avances relevantes son los que han logrado mantener cierta continuidad en sus políticas y han creado los mecanismos institucionales capaces de desplegarlas, por ejemplo, Uruguay, Chile y Colombia.

Las Agendas Digitales peruanas  

Realmente nuestro país fue uno de los pioneros en el desarrollo de estrategias digitales, en el año 2001 se formó la Comisión Multisectorial encargada de la formulación de un Plan de Acción Nacional para masificar el uso de Internet[4], la cual presentó el documento e-PERÚ: Propuestas para un Plan de Acción para el Acceso Democrático a la Sociedad Global de la Información y el Conocimiento, que podría considerarse nuestra primera Agenda Digital.

Sin embargo, la primera agenda formal es el Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú - Agenda Digital Peruana, emitida en el año 2005 por la Comisión Multisectorial para el Desarrollo de la Sociedad de la Información CODESI liderada por la Presidencia del Consejo de Ministros PCM, que implico un gran esfuerzo de múltiples actores. En el año 2011, además, se emite el Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha en el Perú, por una comisión liderada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTC. Si bien esta última se adentraba más en detalle en los aspectos de comunicaciones de alguna forma se superponía con la Agenda Digital vigente.

Finalmente, el 26 de Julio del 2011 se aprueba el Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú - Agenda Digital Peruana 2.0 emitida por una CODESI reestructurada que se disuelve con su aprobación.  Esta Agenda contiene ocho objetivos con sus respectivas estrategias los cuales fueron planteados con una visión al 2015 mientras que en el Plan de Banda Ancha estaban fijados al 2016.

Después de su promulgación esta Agenda Digital estuvo prácticamente inactiva hasta septiembre del 2015 en que se reactiva la CODESI, como una comisión de seguimiento y evaluación. En noviembre del 2017 la comisión inicia el proceso de generar una nueva Agenda Digital, sin embargo, éste fue interrumpido en enero del 2018 por los actuales responsables de la CODESI en el MTC.   

Los problemas de nuestras Agendas Digitales y sus consecuencias

Aparte de los cambios de gobierno que afectaron la continuidad de las políticas digitales, el mayor problema estuvo en que en ningún momento se contó con una organización e institucionalidad capaz de implementarlas.  A pesar de los esfuerzos de la PCM o del MTC, no se contaba (ni se cuenta) con las capacidades de competencias, normativas, de gestión, de recursos financieros y de recursos humanos, para poder afrontar un reto tan complejo como es implementar una estrategia digital.  Otros países, a la par que las agendas, crearon organizaciones y fortalecieron sus capacidades de cara a este esfuerzo, teniendo como ejemplos destacables los de Uruguay (con la AGESIC) y Colombia (con el MINTIC).

Subyacente a esta situación, está el desconocimiento sobre las implicancias del desarrollo digital en nuestra sociedad que hace que las Agendas Digitales estén circunscritas a especialistas o a ciertas entidades y empresas del sector tecnológico, sin proyección al resto de la sociedad. Esta situación se vuelve patente cuando teniendo la Agenda Digital vencida los esfuerzos de actualizarla han sido dejados de lado.

Tener la Agenda Digital vencida y obsoleta puede parecer irrelevante en el contexto político actual, pero indica claramente que como país no tenemos una forma de guiarnos en el proceso de digitalización que afecta a todas las sociedades y que impacta en todo nivel tanto económico como social y político. Dado que las demás naciones si se han puesto encima el esfuerzo de alinearse al desarrollo mundial, las consecuencias para nuestro país a mediano y largo plazo serán dramáticas en pérdida de competitividad, productividad y empleo.

Conclusión

La Agencia Digital ausente no es en realidad un hecho aislado, es un síntoma más de la falta de visión de desarrollo que tenemos en el país.  La digitalización es un proceso económico, social y político que seguirá su marcha inexorable con consecuencias que aún no podemos predecir realmente y para la cual no nos estamos preparando.

Enfrascarnos netamente en una visión de cortísimo plazo guiada solamente por la coyuntura y especialmente política, es altamente irresponsable de cara a nuestras futuras generaciones, y dado el nivel de información actual el desconocimiento no podrá ser esgrimido como excusa cuanto estas generaciones del siglo XXI nos lo demanden.

[3] Estrategias de TIC ante el desafío del cambio estructural en América Latina y el Caribe, CEPAL, 2013
[4] Decreto Supremo 066-2001-PCM  

miércoles, 7 de marzo de 2018

Perú en digitalización, cada vez más rezagados


La digitalización es una tendencia mundial que afecta a todos los procesos económicos y sociales impactando directamente en la competitividad de los países. Existen diversos índices globales que utilizando una serie de dimensiones e indicadores permiten medir el nivel de digitalización de las diferentes economías del mundo estableciendo sus posiciones relativas y proporcionando información para la toma de decisiones tanto privadas como de política pública. En un estudio denominado Digital Planet 2017, se establece no solo el estado actual sino también el momentum o impulso a la digitalización de cada país. El estudio además de mostrar a nuestro país justamente en los últimos lugares también revela el poco impulso que tenemos en este aspecto, confirmando lo que he manifestado en diversas oportunidades: en lo digital, el Perú no sólo está atrasado, sino que además su lento crecimiento nos rezaga cada vez más.

El índice: DEI Digital Evolutión Index

El reporte “Digital Planet 2017 - How Competitiveness and Trust in Digital Economies Vary Across The World” elaborado por  Bhaskar Chakravorti and Ravi Shankar Chaturvedi de “The Fletcher School, Tufts University”[1] en Julio del 2017, nos presenta el Índice de Evolución Digital (DEI por su acrónimo en inglés) que según indican, pretende ser una evaluación holística basada en datos del progreso de la economía digital en 60 países combinando más de 100 indicadores en cuatro dimensiones clave: condiciones de oferta, condiciones de demanda, ambiente institucional, y cambio e innovación.

El estudio indica que la competitividad de una economía digital es función no solo de su estado de digitalización sino también de la velocidad de este desarrollo digital, en este caso medido a través del periodo 2008-2015. El DEI divide a los países en cuatro segmentos (ver figura 1):

  •     “Stand Out”, aquellos países que presentan tanto un gran avance en digitalización como un gran impulso en la misma.
  •    “Stall Out”, países que muestran un alto grado de digitalización pero que han disminuido en su impulso.
  •   “Break Out”, países que si bien tienen un bajo nivel de digitalización están evolucionando rápidamente.
  •    “Watch Out”, los que tiene que enfrentar retos significativos dado su bajo nivel de digitalización y bajo impulso. En algunos casos estos países están retrocediendo en digitalización


El estudio además presenta el análisis de la “confianza digital”, que surge por la presencia de los riesgos crecientes por la cada vez más amplia dependencia de la tecnología digital, tomando en cuenta la integridad del ambiente digital, la calidad de la experiencia de los usuarios, las actitudes hacia las instituciones clave y el comportamiento de los usuarios en los servicios digitales.

Figura 1. Digital Evolution Index 2017

La posición del Perú en el DEI
Según se aprecia en el reporte, la posición del Perú es una de las más desfavorables. En cuanto al estado de digitalización ocupamos el puesto 49 (de 60) con un puntaje de 2.15 y en cuanto al ratio de avance ocupamos la posición 52 con un promedio de 1.29. Con estos valores el Perú se encuentra posicionado en el cuadrante de los países “Watch out” o “En cuidado”. Es decir, el Perú presenta un bajo nivel de digitalización, pero además su impulso a la misma es muy bajo y enfrenta serios retos de desarrollo.

Si nos comparamos con los países latinoamericano vemos que Colombia, Brasil, México están en un nivel similar (44, 46 y 47 respectivamente en nivel de digitalización) los tres por encima de Perú; de ellos destaca Colombia por su impulso a la digitalización (con un valor de 2.11 y en la posición 9 de momemtum). Chile, por otro lado, destaca en su nivel de digitalización (en la posición 30) y su progreso podría indicarse como de impulso medio o constante. El caso de Bolivia es destacable pues si bien su digitalización es muy baja (puesto 59 con 1.54) su ratio es muy alto (puesto 3 con 3.63).

Las implicancias en el caso del Perú
Dado el lento avance de Peru, lo esperable es que la distancia con los demás países de Latinoamérica se incremente para el caso de aquellos países que nos superan y se acorte con aquellos que superamos (en este reporte Bolivia), con lo cual el país se verá afectado con una creciente pérdida de competitividad digital que impactará directamente en su competitividad general.

La pérdida de competitividad resultante es altamente relevante puesto que a nivel global muchas decisiones de inversión se establecen en base a la impresión de competitividad que presentamos. Así, por ejemplo, la decisión de localizar los Data Center por los grandes operadores de computación en la nube tendrá en consideración este factor.
Si bien, a veces se tiende a cuestionar los índices globales, no se puede ocultar nuestro poco desarrollo digital comparativo, pero más aún, un rápido repaso de lo que hemos realizado como país para el desarrollo digital en los últimos diez años (más bien lo que no hemos hecho) corrobora ampliamente lo mostrado en el reporte mencionado. 

Conclusión
La competitividad digital del Perú, que a su vez impulsa la competitividad en general, está claramente estancada en niveles medio bajos que nos posicionan por debajo de países similares al nuestro. Además, nuestro impulso a la digitalización es lo suficientemente débil para predecir que nos iremos retrasando aún más en el futuro.

La tendencia de retrasarnos es aún más preocupante puesto que las acciones que actualmente se están ejecutando en lo digital son de bajo impacto y prácticamente las mismas que se han estado haciendo en los últimos diez años, con el hecho advertido en múltiples oportunidades de una falta crónica de conciencia en los sectores decisores del impacto de la digitalización en nuestro país.



[1] https://sites.tufts.edu/digitalplanet/executive-summary/

lunes, 22 de enero de 2018

El Procedimiento Administrativo Electrónico y la Ley 27444

La transformación digital del Estado requiere, entre varios aspectos, la aplicación de las Tecnologías de Información y las Comunicaciones TIC en el desarrollo y ejecución de los diversos procesos y procedimientos del mismo, cuyo marco normativo se establece principalmente en la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General. A propósito de los últimos cambios a esta Ley, que  introduce explícitamente al procedimiento electrónico y considerando las discusiones sobre el impacto de lo digital, creo necesario precisar algunos conceptos que nos sirvan para un planteamiento adecuado para incluir el procedimiento administrativo electrónico en el marco normativo actual; aspecto que, a mi juicio, es clave para realmente “modernizar” el Estado peruano.

El Procedimiento Administrativo General
La Ley 27444 regula la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollado por sus entidades. Como lo define esta ley (artículo 29), se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo (declaraciones de las entidades) que produce efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

Esta actuación administrativa se revela, por ejemplo, cuando solicitamos una autorización, un permiso, una jubilación, la designación de funcionarios, una concesión, una acreditación o una licencia sobre una materia administrada o ejercida por el Estado.  Esta Ley es la base del funcionamiento administrativo del Estado el cual los ciudadanos lo experimentamos principalmente a través de los trámites, es decir la ejecución de los procedimientos administrativos.

Hay que indicar que la concepción de esta Ley obedece a una visión específica del funcionamiento del procedimiento administrativo, establecido como un proceso manual y con documentos escritos. De esta forma, se establecen condiciones relacionadas a los documentos (artículo 41, entre otros) que están concebidos bajo su forma en soporte en papel, por ejemplo, cuando menciona la copia de escritos (artículo 114) o la recepción documental (artículo 117), entre varios casos a mencionar.

La discusión que se plantea desde el punto de vista de lo digital es si esta Ley  puede ser aplicada eficazmente cuando el procedimiento administrativo es ejecutado por medios electrónicos o digitales.

Los últimos cambios sobre el Procedimiento Administrativo General    
Mediante Decreto Legislativo 1272 emitido en diciembre del 2016 se establecen varios cambios a la Ley 27444. Los más relevantes a nuestra discusión se mencionan en el artículo 29-A del Procedimiento Administrativo Electrónico, que indica en su primer punto: “Sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos…”. En un segundo punto precisa que “El procedimiento administrativo electrónico deberá respetar todos los principios, derechos y garantías del debido procedimiento previstos en la presente Ley, sin que se afecte el derecho de defensa ni la igualdad de las partes…”. En un tercer acápite menciona: “Los actos administrativos realizados a través del medio electrónico, poseen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios físicos tradicionales…”. Finalizando con: ”Mediante Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, se aprueban lineamientos para establecer las condiciones y uso de las tecnologías y medios electrónicos en los procedimientos administrativos”.

El principal punto que destacar es que la ley concede validez jurídica al procedimiento administrativo electrónico, lo que es un buen punto de inicio para nuestro propósito. Sin embargo, al delegar en una norma de menor rango (decreto supremo) la definición de los lineamientos y condiciones para aplicar las TIC al procedimiento administrativo, se deja constancia del poco conocimiento del legislador sobre el impacto real que lo digital tiene sobre el procedimiento administrativo, subyaciendo el concepto que lo que se trata es de aplicar los medios electrónicos al procedimiento manual y reemplazar el papel por documentos electrónicos. 

El Procedimiento Administrativo Electrónico
¿Es el procedimiento administrativo electrónico solamente la aplicación de los medios electrónicos al proceso manual, incluyendo el reemplazo del documento en papel por uno electrónico?

En general, la introducción efectiva de las TIC dentro de cualquier proceso de negocio genera una transformación del mismo impactando la forma como los usuarios se relacionan con las organizaciones y los modelos de negocio relacionados. Este aspecto no tendría que ser diferente para los procesos del Estado. Como ejemplo, las TIC permitirían que los documentos producto de una interacción del ciudadano con el Estado, puedan ser emitidos sin necesidad que éste lo solicite (que es la forma usual de interacción). De esta forma, una partida de matrimonio podría ser expedida automáticamente en formato electrónico al momento que la Municipalidad registra el acto y guardada en una carpeta electrónica del ciudadano, sin que éste la haya solicitado explícitamente.

El procedimiento administrativo electrónico establece elementos y características muy diferenciadas respecto a un procedimiento manual y su entendimiento requiere que se supere el paradigma de los documentos escritos sobre papel. Para ilustrarlo, el siguiente gráfico describe en forma general los componentes de un proceso administrativo electrónico[1]
Flujo del Procedimiento Administrativo Electrónico (Fuente: Estudio R, Burneo, CNC, 2016)


El primer componente que observar es el de la Carpeta Electrónica, que modifica la forma de interacción del ciudadano con el Estado. Al ser un repositorio de los documentos de los ciudadanos permite que las entidades del Estado depositen y extraigan documentos de la misma, haciendo más eficiente la interacción con el ciudadano y disminuyendo sensiblemente los requerimientos técnicos de interoperabilidad.

Si bien siempre es necesaria una mesa de partes (en este caso sede electrónica) esta puede operar las 24 horas con acuses de recibo automáticos y proporcionando además el estado de los trámites también en forma automática (sin ser solicitado) manejando alertas a través de múltiples dispositivos.

El procesamiento de las solicitudes requiere de un sistema de gestión de procesos que pueda integrar los diferentes procedimientos con los diferentes sistemas y registros que las instituciones poseen. Un aspecto clave en este caso es la estandarización del documento y del expediente electrónico. Finalmente, los documentos deberán ser preservados con reglas diferentes a las aplicables a los actuales archivos en papel.

Para su funcionamiento, se establece claramente la necesidad de un sistema de identidad y autenticación digital que sea seguro pero flexible y adecuado a las necesidades de los ciudadanos y a los niveles de riesgo de cada procedimiento.

Cómo implantar El procedimiento administrativo electrónico
Dadas las complejidades que el procedimiento administrativo electrónico conlleva, es necesario establecer un diseño general del mismo y establecer los impactos sobre los dispositivos normativos existentes principalmente la Ley 27444. Una vez determinados estos impactos, se pueden establecer los instrumentos normativos en el rango que sean apropiados. Por ejemplo, el análisis nos debería indicar si para gestionar una mesa de partes virtual deberíamos modificar la Ley, que define la recepción documental (artículo 117), o si nos bastaría con una norma de menor rango para reglamentarla.

Al respecto, se debe establecer un enfoque de trabajo que incluya a las principales entidades involucradas y que tenga en cuenta tanto aspectos legales, de procesos y tecnológicos en un proceso de búsqueda de consenso, inevitable si queremos tener dispositivos normativos realmente eficaces, explorando las alternativas, entre las cuales considero deberá incluirse la de emitir una Ley que norme el procedimiento administrativo electrónico como complemento a la Ley 27444.

Conclusión
El procedimiento administrativo electrónico es el resultado de la aplicación de las TIC al procedimiento administrativo general, lo que trae consigo la aparición de nuevos elementos y características que transforman dicho procedimiento, estableciendo la necesidad de revisar los instrumentos que lo norman especialmente la Ley 27444.

La revisión de la normativa actual debe partir de un claro entendimiento de los componentes del procedimiento administrativo electrónico y de sus características, evaluando el impacto que estas tienen sobre dicha normativa y estableciendo los cambios y mejoras que se deban realizar en el nivel normativo más adecuado incluso con modificación de la propia Ley 27444.


Se trata de establecer un marco normativo que no deje dudas sobre la aplicación del proceso administrativo electrónico y que permita que los servicios digitales del Estado y su propio proceso de transformación digital se establezca sobre bases sostenibles y sustentables.




[1] Consultoría para el estudio sobre bases para la adaptación del procedimiento administrativo general al entorno digital, Roberto Burneo, CNC, 2016 

lunes, 12 de junio de 2017

La Identidad y Autenticación en los Servicios Digitales


El acelerado despliegue de los servicios digitales impone retos importantes a los proveedores, usuarios y reguladores, siendo uno de los más relevantes el de garantizar la identidad de la persona o entidad objeto de los mismos.  El tema de la identidad digital está en pleno desarrollo (además con varios niveles de polémica) y las empresas, así como los estados, están desarrollando diversos métodos y normativas para gestionarla de la mejor forma posible considerando aspectos tan diversos como: la gradualidad en su implementación, la facilidad y costo de su uso, los niveles de riesgo y seguridad requeridos y el avance de las tecnologías relacionadas.  Considerando estos diversos aspectos y el nivel de desarrollo de los servicios digitales en el Perú, sería conveniente establecer un Sistema de Identidad Digital que sea en principio simple, alineado a los ciudadanos, progresivo, con varios métodos disponibles y adaptable a los cambios tecnológicos.

Los servicios individualizados requieren para su prestación que contemos con una identificación reconocida por los proveedores de los mismos y un método para verificarla. Por ejemplo, para consultar un libro en una biblioteca pública (el servicio) debemos tener una cuenta de usuario (identidad) que ha sido obtenida en un proceso de registro y presentar al encargado del servicio el documento de la biblioteca que registra dicha cuenta con información (por ejemplo, una foto) que le permite comprobar que efectivamente somos los titulares de la cuenta (autenticación) y en consecuencia podemos acceder al nivel de servicio que nos corresponde (autorización) y consultar los libros deseados. En este caso, el proceso de verificación de la identidad comprende la comparación presencial de nuestra foto, lo que la biblioteca (proveedor) considera suficiente para prestar el servicio.

Fig. 1Fuente: www.apuntesdemarketing.es 

El servicio digital (proporcionado a través de una red tal como el Internet) requiere igualmente una identidad (que en este caso se le denomina identidad digital) obtenida a través de un proceso de registro que puede ser virtual (como en los correos electrónicos gratuitos o las redes sociales), presencial (como el caso de la clave de acceso que la autoridad tributaria SUNAT nos entrega) o una combinación de ambos (como cuando los bancos nos dan acceso a los servicios de “Home Banking”). Además, requiere un método para verificar esta identidad (autenticación), que por la propia naturaleza virtual del servicio no puede ser presencial, motivo por el cual se desarrollan diversos instrumentos para lograr esta verificación.

El método que todos conocemos y mayormente usamos es el de usuario y contraseña. El proveedor asocia a nuestra identidad un nombre de usuario (“user name”) y una contraseña (“Password”) que se supone secreta y bajo nuestro control. Con ambos elementos proporcionados al servicio, el proveedor verifica nuestra identidad (nos autentica) y de ser positiva nos presta el servicio (por ejemplo, para usar nuestro correo Google, Outlook, Yahoo u otro) con los derechos de uso (autorización) asignados a nuestra identidad. Por su simplicidad y bajo costo (para el proveedor y el usuario) es el método más usado para servicios en que los proveedores (y los usuarios, de ser el caso) consideran que el riesgo implicado no amerita un método más complejo.    

En otros servicios donde la evaluación del riesgo es mayor (por ejemplo, en los servicios bancarios), a la identidad (cuenta asignada normalmente en forma presencial) se le asignan métodos de autenticación más seguros, tales como, un Número de Identificación Personal (PIN), una tarjeta de claves, un Token[1] de seguridad físico o virtual, entre otros, que cada entidad financiera utiliza en sus servicios de acuerdo al nivel de riesgo asociado a cada tipo de transacción.  Los métodos de autenticación se pueden clasificar de acuerdo a los denominados factores de autenticación; un primer factor corresponde a algo que el usuario sabe (una contraseña o un PIN), un segundo factor corresponde a algo que el usuario tiene (documento de identidad, tarjeta inteligente-Smart Card, Token, etc.) y un tercero a algo que el usuario es o hace (la huella digital, el patrón de la retina, otro patrón biométrico, o el reconocimiento de voz). La autenticación es más segura si combina más de un factor (por ejemplo, la autenticación de dos factores usada normalmente en las transacciones bancarias). Los factores biométricos se están usando cada vez más y podrían generalizarse rápidamente (por ejemplo, el reconocimiento facial).

Fig. 2 Fuente: mobilityguard-latam.com
Los riesgos de suplantación de identidad siempre presentes en los servicios digitales obligan a establecer sistemas técnica y normativamente más sólidos como soporte al desarrollo de los servicios digitales tanto públicos como privados. Por ejemplo, la empresa Google ofrece un método de autenticación de dos factores que sus usuarios pueden configurar[2] en sus cuentas, igualmente la empresa Apple ofrece un método parecido[3].  El caso del sector público es en realidad más complejo puesto que no solo debe ofrecer mecanismos de identidad y autenticación de sus propios servicios, sino que además deberá en algún momento regular los diversos mecanismos de identidad digital que se utilicen en el ámbito privado. En este punto hay que indicar que cada país está desarrollando su Sistema de Identidad Digital de acuerdo a su estado de desarrollo, cultura y ámbito normativo.

Podemos revisar casos tan disímiles como el de Estonia, Chile o Estados Unidos. En Estonia tienen un Sistema de Identidad digital[4] bastante desarrollado basado en un documento de identidad nacional portado en una Smart Card (Id-card y Digi-Id) o en un Smart Phone (Mobiil-id) que utiliza certificados digitales[5] tanto para autenticación como para firma de documentos. En Chile el sistema de identidad[6]  se denomina Clave Única y se basa en un método de usuario y contraseña relacionado con el documento de identidad nacional, único para los diversos servicios digitales del Estado. El caso de Estados Unidos es bastante interesante puesto que debido a que diferentes entidades estatales y federales proporcionan su propio método de autenticación y que en su ecosistema digital tienen alta participación las empresas privadas, están desarrollando un Sistema de Identidad Digital basado en múltiples proveedores de identidad públicos o privados certificados para dar este servicio. El programa se llama Connect.gov[7] y está actualmente en ejecución.   La conclusión hasta aquí es que cada país tiene características diferentes y que no es posible trasladar un sistema de uno a otro sino más bien desarrollar el propio en base claro a las lecciones aprendidas de los demás, como se puede apreciar en el Informe del CNC sobre el análisis de los sistemas de diferentes países[8].

Fig. 3 Connect.gov USA, Análisis de Modelos de Autenticación, Carina Estrada, CNC
En el Perú aún no tenemos un Sistema de Identidad Digital establecido plenamente para el Estado. En nuestro caso conviven: los mecanismos que cada entidad del Estado establece basado principalmente en usuario y contraseña, la Clavel SOL de la administración tributaria - SUNAT que es igualmente un sistema de usuario y contraseña, y el servicio del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC basado en el DNIe (Documento Nacional de Identidad Electrónico), el cual se basa en una Smart Card que contiene un certificado digital de autenticación, además de uno para firma digital (actualmente este sistema es usado en servicios del programa Beca 18[9]). La Clave SOL es realmente la más difundida debido a que todo contribuyente debe de utilizarla dado que, por ejemplo, todo el proceso de declaración de impuestos está digitalizado. El DNIe, por otro lado, está en su fase de despliegue, pero es oportuno indicar que su uso en un proceso de autenticación requiere de un lector de Smart Card con el correspondiente software instalado en el dispositivo con el que se tiene acceso al servicio digital. Respecto a los servicios digitales privados, igualmente conviven diferentes sistemas la mayoría basados en usuario y contraseña, siendo destacables los servicios bancarios que usan mecanismos de autenticación de dos factores.

Para establecer el Sistema de Identidad Digital en el Perú será necesario considerar diferentes variables: el bajo desarrollo actual de los servicios digitales, la diversidad de los niveles de madurez tecnológica de las entidades, la cultura digital del país, el nivel de complejidad de los diversos métodos de autenticación para su administración y uso, los niveles de riesgo asociados a cada servicio, los avances tecnológicos, y las preferencias de los ciudadanos.  El Sistema de Identidad Digital, entonces, deberá ser uno que permita a los diversos tipos de usuarios poder utilizarlo sin mucha dificultad, que se adapte a los servicios existentes, que sea de complejidad e implementación progresiva, que esté en línea con los riesgos implicados en las transacciones, que sea formalmente establecido, que utilice los métodos existentes y que considere las necesidades del usuario. En este caso el sistema propuesto se debería establecer con los siguientes criterios:
  • Pensado en las necesidades del ciudadano y los usuarios en general
  • Utilizando la verificación de la Identidad Nacional administrada por el RENIEC en los casos que se requiera
  • Combinando o unificando los servicios de los principales proveedores de identidad digital existentes en el Estado (SUNAT y RENIEC) y propiciando la formalidad de los proveedores de identidad privados
  • Implementando, en el caso del Estado, un primer método basado en usuario y contraseña, pero único para todos los ciudadanos en los diferentes servicios estatales (siguiendo el  ejemplo de Clave Única de chile)
  • Estableciendo los criterios para que las entidades puedan determinar los métodos de autenticación requeridos respecto al nivel de riesgo asociado a cada transacción
  • Creando sucesivamente diversos mecanismos de autenticación (por ejemplo, se podría crear un mecanismo de dos factores con un Token virtual en el teléfono vía SMS)
  • Usando el DNIe con certificados digitales de acuerdo a su despliegue y al desarrollo de los usuarios
  • Evolucionando con la tecnología (por ejemplo, Smart Phones con certificados digitales o con funciones de biometría)
  • Contando con un esquema de desarrollo multiestamentario que permita darle legitimidad y sostenibilidad (por ejemplo, en el caso colombiano[10]
Fig. 4 Sistema de Identidad Digital, CNC 2016
De lo que se trata es de desarrollar un sistema que sea en principio simple de usar y que pueda evolucionar progresivamente, incrementando sucesivamente los niveles de seguridad (y en consecuencia complejidad) conforme los servicios digitales se van desarrollando y de acuerdo a los requerimientos de los ciudadanos. Sin embargo, el desarrollo de este sistema va más allá de los esquemas técnicos. Para construirlo y sostenerlo, es necesario establecer un nivel de institucionalidad mayor al existente que con el grado de empoderamiento necesario pueda establecer las necesarias reglas de cumplimiento en las diversas entidades involucradas.



[1] https://es.wikipedia.org/wiki/Token_de_seguridad
[2] https://support.google.com/accounts/answer/185839?hl=es-419
[3] https://support.apple.com/es-mx/HT204915
[4] http://www.id.ee/?lang=en
[5] La Ley Nº 27269 peruana lo define como: “documento electrónico generado y firmado digitalmente por una entidad de certificación, la cual vincula un par de claves con una persona determinada confirmando su identidad”
[6] http://www.registrocivil.cl/PortalOI/Manuales/clave_unica.pdf
[7] https://www.connect.gov/
[8] https://1drv.ms/b/s!AhqEVB3HpFPEgsgex-G9VAEDF1HWwg
[9] http://intranet.beca18.gob.pe/
[10] http://estrategia.gobiernoenlinea.gov.co/623/w3-article-9406.html