El Sistema Nacional de Transformación Digital, ¿a la altura del reto?

 

La creación mediante el Decreto de Urgencia 006-2020 de enero del 2020 del Sistema Nacional de Transformación Digital como un sistema funcional del Estado es considerado por muchos como un avance en el desarrollo digital de la sociedad peruana. Sin embargo, al examinarlo en el marco de las buenas prácticas institucionales aplicables al tema digital, tanto el contenido del dispositivo como la naturaleza de este sistema presentan importantes limitantes que me llevan a cuestionar su pertinencia y aplicabilidad para liderar un proceso tan complejo como el de la transformación digital del país. Mi conclusión es que este sistema no está a la altura que el reto de transformación nos impone y por el contrario puede en sí mismo limitar el desarrollo digital del Perú.

Entender la “Transformación Digital”

Hay que considerar que este término tiene muchas definiciones y genera mucha confusión sobre su alcance y naturaleza, principalmente porque depende del contexto en el cual se aplica, por ejemplo, si estamos hablando de la sociedad en general o de una organización en particular. La transformación digital de las sociedades es el cambio generado en sus procesos económicos, sociales, culturales y políticos, mientras que a nivel de organizaciones se refiere más al cambio de sus modelos de negocio que les permiten entregar valor en un mercado o sector específico.

La definición usada en la norma se acerca más al concepto organizacional de la transformación pensando supongo más en el cambio del propio Estado. Mi opinión en este punto es que el concepto de “transformación digital” no ha sido entendido cabalmente para la emisión de la norma que comentamos especialmente porque no ha existido el necesario debate para consensuarlo.

Institucionalidad Digital de Paises seleccionados

Un Sistema Funcional para conducir la “Transformación Digital” del país

De acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo LOPE[1],  los sistemas funcionales son entes de gestión del Estado para tratar temas transversales al mismo y mediante estos se pretende dar dinamismo y ser la base para el desarrollo de políticas públicas transversales. El Estado tiene múltiples sistemas funcionales, por ejemplo, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley 28245), con ente rector el Consejo Nacional del Ambiente, o el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, con ente rector el CONCYTEC (Ley 28303). Los sistemas funcionales no son entidades orgánicas ni tienen recursos asignados.

Al margen de las diferencias entre los diversos sistemas surge la pregunta: ¿Para conducir el proceso de transformación digital del país es apropiado y suficiente un sistema funcional?

Los estudios realizados por el Consejo Nacional de la Competitividad CNC en el año 2014-2015[2] indican claramente que no.  La recomendación de los estudios fue la creación de un ente de coordinación central en la forma de un ministerio, lo cual implica dentro del funcionamiento del Estado el establecer un “sector” propio con el mismo nivel que los otros sectores (Ministerios). Se indicaba la creación de una Agencia (entidad especializada) como como paso intermedio ante la probable dificultad política de crear un ministerio.

Al ser los sistemas funcionales sólo entes de coordinación no tienen las herramientas y recursos que tienen los sectores. Por ejemplo, el Ministerio del Ambiente puede definir sus políticas sectoriales y los planes de implantación de estas políticas y utilizar el Sistema Nacional de Gestión Ambiental para la coordinación intersectorial.

En ese caso tener un “sector” dentro del Estado permite sostener adecuadamente las acciones de implementación de las políticas públicas, algo que queda limitado dentro de sólo un sistema funcional. Por ejemplo, sólo el tema de la Economía Digital puede exceder ampliamente lo que un sistema funcional puede desarrollar, donde se requieren instrumentos institucionales de mayor nivel.

Complementariamente, el Sistema Nacional de Transformación Digital reemplaza al Sistema Nacional de Informática, creado en1990[3], el cual no pudo funcionar mínimamente durante toda su vigencia< Ni la norma mencionada ni la estructura del Estado nos dan indicios que la situación sería diferente en este caso.

Sobre el ámbito de aplicación de la norma

El ámbito de aplicación de esta norma[4] es demasiado amplio para la gestión de un sistema funcional y da pie al surgimiento de dos riesgos principales. El primero es de superposición, no queda claro el límite de competencias con otras entidades como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones o el Ministerio de la Producción que tienen atribuciones en el desarrollo digital (y que además son sectores). El segundo es de sobrerregulación, se podrían establecer regulaciones a la sociedad civil y al sector privado sin el contrapeso correspondiente, sin los niveles de decisión necesarios o sin la participación real de los actores.

Regular al ecosistema digital (en permanente desarrollo) es una actividad muy delicada, dado los diversos aspectos que implica (tanto económicos como sociales y políticos) y requiere un conocimiento muy amplio y abierto del tema, además del concurso de diversos estamentos, algo que esta norma no promueve.   

Sobre el Ente Rector

A diferencia de otros sistemas funcionales con entes rectores de primer nivel, la norma establece como rector de este sistema a la Secretaría de Gobierno Digital SEGDI, una oficina de segundo nivel que reporta a la Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros PCM[5], con una evidente debilidad institucional y que además no constituye un “sector”.

Esta oficina ya era el ente rector del Sistema Nacional de Informática sobre el cual no ha podido mostrar avances relevantes y dado que la presente ley no trae aparejado un proceso de fortalecimiento institucional que supere sus debilidades no se podría esperar un resultado diferente al obtenido en el sistema precedente.

Complementariamente la norma introduce un gran riesgo, cuando indica que la SEGDI puede: “Emitir opinión vinculante sobre el alcance, interpretación e integración de normas que regulan la materia de transformación digital”. En un ambiente tan controvertido y cambiante como es el digital no se puede depender de la opinión de una sola entidad (o de algunos funcionarios) para el accionar del ámbito público y menos aún del privado.

Conclusiones

Al no estar establecida sobre un proceso de discusión y consenso adecuado el dispositivo cuenta con omisiones conceptuales serias y con excesos probables sobre su aplicabilidad.

La forma institucional usada para impulsar el desarrollo digital es inadecuada, un Sistema Funcional presenta serias limitaciones para ser efectivo a un problema tan complejo como es el desarrollo digital del país.

El Ente rector no está en el nivel adecuado de organización y de capacidades para asumir un reto de esta naturaleza, y pone en serio riesgo que decisiones tan importantes para el desarrollo del país sean tomadas por funcionarios sin el nivel adecuado.

El problema mayor, sin embargo, está en la sola emisión de la norma. Al presentarla, sustituye y en consecuencia bloquea la discusión sobre la necesidad de contar con un arreglo institucional mayor y sobre el rol trascendente que tiene la digitalización sobre la sociedad peruana. De esta forma, para los decisores el problema digital está resuelto y los siguientes pasos son sólo instrumentales.  

Pero el desarrollo digital no está resuelto, ni mucho menos. Mientras no contemos con la conciencia digital adecuada a nivel de los más altos decisores, con un marco normativo adecuado (Ley de Impulso a la Transformación Digital), con una institucionalidad acorde con el reto (Agencia o Ministerio)) y con los recursos financieros y humanos adecuados, no seremos capaces de impulsar el desarrollo digital del país, como está ampliamente demostrado[6], y nos iremos retrasando cada vez más.

En consecuencia, si evaluamos esta norma como un mecanismo que realmente sirva para impulsar la Transformación Digital considerando además que ha transcurrido más de un año desde su creación, tendré que llegar a la conclusión que al desviarnos del enfoque correcto nos ralentizará aún más en el desarrollo digital[7]  haciéndonos retroceder respecto a los demás países y en consecuencia afectando el progreso del país en general.

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[1] Ley Orgánica del Poder Ejecutivo LEY Nº 29158, [1]: “Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema”.

[2] “Elaboración de una Propuesta de Fortalecimiento de la Gestión de las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) que impulse el Desarrollo de las TIC en el Perú” y “Elaboración de un estudio de evaluación de impacto de la implantación de un arreglo institucional que impulse el desarrollo de las TIC en el Perú.”, CNC

[3] Creado en el Decreto Legislativo Nro. 604 del 30 de abril de 1990.

[4] En el artículo 6 la norma indica: “Los principios, normas y procedimientos que rigen la materia de Transformación Digital son aplicables a las entidades establecidas en el artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, … y, a las organizaciones de la sociedad civil, ciudadanos, empresas y academia en lo que corresponda”.

[5] Podría indicarse que el ente rector es la PCM, pero la ley indica expresamente que es a través de la SEGDI

[6] Podemos revisar los estudios del CNC o ver la experiencia de nuestros vecinos, donde destacan los casos colombiano y uruguayo.

[7] Ver reporte: “Digital Planet 2017 - How Competitiveness and Trust in Digital Economies Vary Across The World”, Bhaskar Chakravorti and Ravi Shankar Chaturvedi de “The Fletcher School, Tufts University”