La creación mediante
el Decreto de Urgencia 006-2020 de enero del 2020 del Sistema Nacional de
Transformación Digital como un sistema funcional del Estado es considerado por
muchos como un avance en el desarrollo digital de la sociedad peruana. Sin
embargo, al examinarlo en el marco de las buenas prácticas institucionales aplicables
al tema digital, tanto el contenido del dispositivo como la naturaleza de este
sistema presentan importantes limitantes que me llevan a cuestionar su
pertinencia y aplicabilidad para liderar un proceso tan complejo como el de la
transformación digital del país. Mi conclusión es que este sistema no está a la
altura que el reto de transformación nos impone y por el contrario puede en sí
mismo limitar el desarrollo digital del Perú.
Entender la “Transformación
Digital”
Hay que considerar
que este término tiene muchas definiciones y genera mucha confusión sobre su
alcance y naturaleza, principalmente porque depende del contexto en el cual se
aplica, por ejemplo, si estamos hablando de la sociedad en general o de una
organización en particular. La transformación digital de las sociedades es el
cambio generado en sus procesos económicos, sociales, culturales y políticos,
mientras que a nivel de organizaciones se refiere más al cambio de sus modelos
de negocio que les permiten entregar valor en un mercado o sector específico.
La definición usada
en la norma se acerca más al concepto organizacional de la transformación
pensando supongo más en el cambio del propio Estado. Mi opinión en este punto
es que el concepto de “transformación digital” no ha sido entendido cabalmente para
la emisión de la norma que comentamos especialmente porque no ha existido el
necesario debate para consensuarlo.
Institucionalidad Digital de Paises seleccionados
Un Sistema
Funcional para conducir la “Transformación Digital” del país
De acuerdo con la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo LOPE[1],
los sistemas funcionales son entes de
gestión del Estado para tratar temas transversales al mismo y mediante estos se
pretende dar dinamismo y ser la base para el desarrollo de políticas públicas
transversales. El Estado tiene múltiples sistemas funcionales, por ejemplo, el Sistema
Nacional de Gestión Ambiental (Ley 28245), con ente rector el Consejo Nacional
del Ambiente, o el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, con ente rector el
CONCYTEC (Ley 28303). Los sistemas funcionales no son entidades orgánicas ni
tienen recursos asignados.
Al margen de las
diferencias entre los diversos sistemas surge la pregunta: ¿Para conducir
el proceso de transformación digital del país es apropiado y suficiente un sistema
funcional?
Los estudios
realizados por el Consejo Nacional de la Competitividad CNC en el año 2014-2015[2]
indican claramente que no. La
recomendación de los estudios fue la creación de un ente de coordinación
central en la forma de un ministerio, lo cual implica dentro del funcionamiento
del Estado el establecer un “sector” propio con el mismo nivel que los otros
sectores (Ministerios). Se indicaba la creación de una Agencia (entidad
especializada) como como paso intermedio ante la probable dificultad política
de crear un ministerio.
Al ser los sistemas
funcionales sólo entes de coordinación no tienen las herramientas y recursos que
tienen los sectores. Por ejemplo, el Ministerio del Ambiente puede definir sus
políticas sectoriales y los planes de implantación de estas políticas y
utilizar el Sistema Nacional de Gestión Ambiental para la coordinación
intersectorial.
En ese caso tener
un “sector” dentro del Estado permite sostener adecuadamente las acciones de
implementación de las políticas públicas, algo que queda limitado dentro de sólo
un sistema funcional. Por ejemplo, sólo el tema de la Economía Digital puede
exceder ampliamente lo que un sistema funcional puede desarrollar, donde se
requieren instrumentos institucionales de mayor nivel.
Complementariamente,
el Sistema Nacional de Transformación Digital reemplaza al Sistema Nacional de
Informática, creado en1990[3],
el cual no pudo funcionar mínimamente durante toda su vigencia< Ni la norma
mencionada ni la estructura del Estado nos dan indicios que la situación sería
diferente en este caso.
Sobre el ámbito
de aplicación de la norma
El ámbito de aplicación de esta norma[4]
es demasiado amplio para la gestión de un sistema funcional y da pie al
surgimiento de dos riesgos principales. El primero es de superposición, no
queda claro el límite de competencias con otras entidades como el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones o el Ministerio de la Producción que tienen atribuciones
en el desarrollo digital (y que además son sectores). El segundo es de sobrerregulación,
se podrían establecer regulaciones a la sociedad civil y al sector privado sin
el contrapeso correspondiente, sin los niveles de decisión necesarios o sin la
participación real de los actores.
Regular al ecosistema digital (en permanente
desarrollo) es una actividad muy delicada, dado los diversos aspectos que
implica (tanto económicos como sociales y políticos) y requiere un conocimiento
muy amplio y abierto del tema, además del concurso de diversos estamentos, algo
que esta norma no promueve.
Sobre el Ente
Rector
A diferencia de
otros sistemas funcionales con entes rectores de primer nivel, la norma
establece como rector de este sistema a la Secretaría de Gobierno Digital
SEGDI, una oficina de segundo nivel que reporta a la Secretaría General de la Presidencia
del Consejo de Ministros PCM[5],
con una evidente debilidad institucional y que además no constituye un “sector”.
Esta oficina ya era
el ente rector del Sistema Nacional de Informática sobre el cual no ha podido
mostrar avances relevantes y dado que la presente ley no trae aparejado un
proceso de fortalecimiento institucional que supere sus debilidades no se
podría esperar un resultado diferente al obtenido en el sistema precedente.
Complementariamente
la norma introduce un gran riesgo, cuando indica que la SEGDI puede: “Emitir
opinión vinculante sobre el alcance, interpretación e integración de normas que
regulan la materia de transformación digital”. En un ambiente tan
controvertido y cambiante como es el digital no se puede depender de la opinión
de una sola entidad (o de algunos funcionarios) para el accionar del ámbito
público y menos aún del privado.
Conclusiones
Al no estar establecida sobre un proceso de discusión y consenso adecuado
el dispositivo cuenta con omisiones conceptuales serias y con excesos probables
sobre su aplicabilidad.
La forma institucional usada para impulsar el desarrollo digital es
inadecuada, un Sistema Funcional presenta serias limitaciones para ser efectivo
a un problema tan complejo como es el desarrollo digital del país.
El Ente rector no está en el nivel adecuado de organización y de
capacidades para asumir un reto de esta naturaleza, y pone en serio riesgo que
decisiones tan importantes para el desarrollo del país sean tomadas por
funcionarios sin el nivel adecuado.
El problema mayor, sin embargo, está en la sola emisión de la
norma. Al presentarla, sustituye y en consecuencia bloquea la discusión sobre
la necesidad de contar con un arreglo institucional mayor y sobre el rol
trascendente que tiene la digitalización sobre la sociedad peruana. De esta
forma, para los decisores el problema digital está resuelto y los siguientes
pasos son sólo instrumentales.
Pero el desarrollo digital no está resuelto, ni mucho menos. Mientras no
contemos con la conciencia digital adecuada a nivel de los más altos decisores,
con un marco normativo adecuado (Ley de Impulso a la Transformación Digital), con
una institucionalidad acorde con el reto (Agencia o Ministerio)) y con los
recursos financieros y humanos adecuados, no seremos capaces de impulsar el
desarrollo digital del país, como está ampliamente demostrado[6], y nos
iremos retrasando cada vez más.
[1] Ley Orgánica del Poder Ejecutivo LEY Nº 29158, [1]:
“Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de
políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades
del Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los
Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del
Ente Rector del Sistema”.
[2] “Elaboración de una Propuesta de Fortalecimiento de la Gestión de las
Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) que impulse el Desarrollo de
las TIC en el Perú” y “Elaboración de un estudio de evaluación de impacto de la
implantación de un arreglo institucional que impulse el desarrollo de las TIC
en el Perú.”, CNC
[3] Creado en el Decreto Legislativo Nro. 604 del 30 de abril de 1990.
[4] En el artículo 6 la norma indica: “Los principios, normas y
procedimientos que rigen la materia de Transformación Digital son aplicables a
las entidades establecidas en el artículo I del Título Preliminar del Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27444, … y, a las organizaciones de la sociedad civil,
ciudadanos, empresas y academia en lo que corresponda”.
[5] Podría indicarse que el ente rector es la PCM, pero la ley indica
expresamente que es a través de la SEGDI
[6] Podemos revisar los
estudios del CNC o ver la experiencia de nuestros vecinos, donde destacan los
casos colombiano y uruguayo.
[7] Ver reporte: “Digital Planet 2017 -
How Competitiveness and Trust in Digital Economies Vary Across The World”, Bhaskar
Chakravorti and Ravi Shankar Chaturvedi de “The Fletcher School, Tufts
University”
