El Procedimiento Administrativo Electrónico y la Ley 27444

La transformación digital del Estado requiere, entre varios aspectos, la aplicación de las Tecnologías de Información y las Comunicaciones TIC en el desarrollo y ejecución de los diversos procesos y procedimientos del mismo, cuyo marco normativo se establece principalmente en la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General. A propósito de los últimos cambios a esta Ley, que  introduce explícitamente al procedimiento electrónico y considerando las discusiones sobre el impacto de lo digital, creo necesario precisar algunos conceptos que nos sirvan para un planteamiento adecuado para incluir el procedimiento administrativo electrónico en el marco normativo actual; aspecto que, a mi juicio, es clave para realmente “modernizar” el Estado peruano.

El Procedimiento Administrativo General

La Ley 27444 regula la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollado por sus entidades. Como lo define esta ley (artículo 29), se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo (declaraciones de las entidades) que produce efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

Esta actuación administrativa se revela, por ejemplo, cuando solicitamos una autorización, un permiso, una jubilación, la designación de funcionarios, una concesión, una acreditación o una licencia sobre una materia administrada o ejercida por el Estado.  Esta Ley es la base del funcionamiento administrativo del Estado el cual los ciudadanos lo experimentamos principalmente a través de los trámites, es decir la ejecución de los procedimientos administrativos.

Hay que indicar que la concepción de esta Ley obedece a una visión específica del funcionamiento del procedimiento administrativo, establecido como un proceso manual y con documentos escritos. De esta forma, se establecen condiciones relacionadas a los documentos (artículo 41, entre otros) que están concebidos bajo su forma en soporte en papel, por ejemplo, cuando menciona la copia de escritos (artículo 114) o la recepción documental (artículo 117), entre varios casos a mencionar.

La discusión que se plantea desde el punto de vista de lo digital es si esta Ley  puede ser aplicada eficazmente cuando el procedimiento administrativo es ejecutado por medios electrónicos o digitales.

Los últimos cambios sobre el Procedimiento Administrativo General    

Mediante Decreto Legislativo 1272 emitido en diciembre del 2016 se establecen varios cambios a la Ley 27444. Los más relevantes a nuestra discusión se mencionan en el artículo 29-A del Procedimiento Administrativo Electrónico, que indica en su primer punto: “Sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos…”. En un segundo punto precisa que “El procedimiento administrativo electrónico deberá respetar todos los principios, derechos y garantías del debido procedimiento previstos en la presente Ley, sin que se afecte el derecho de defensa ni la igualdad de las partes…”. En un tercer acápite menciona: “Los actos administrativos realizados a través del medio electrónico, poseen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios físicos tradicionales…”. Finalizando con: ”Mediante Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, se aprueban lineamientos para establecer las condiciones y uso de las tecnologías y medios electrónicos en los procedimientos administrativos”.

El principal punto que destacar es que la ley concede validez jurídica al procedimiento administrativo electrónico, lo que es un buen punto de inicio para nuestro propósito. Sin embargo, al delegar en una norma de menor rango (decreto supremo) la definición de los lineamientos y condiciones para aplicar las TIC al procedimiento administrativo, se deja constancia del poco conocimiento del legislador sobre el impacto real que lo digital tiene sobre el procedimiento administrativo, subyaciendo el concepto que lo que se trata es de aplicar los medios electrónicos al procedimiento manual y reemplazar el papel por documentos electrónicos. 

El Procedimiento Administrativo Electrónico

¿Es el procedimiento administrativo electrónico solamente la aplicación de los medios electrónicos al proceso manual, incluyendo el reemplazo del documento en papel por uno electrónico?

En general, la introducción efectiva de las TIC dentro de cualquier proceso de negocio genera una transformación del mismo impactando la forma como los usuarios se relacionan con las organizaciones y los modelos de negocio relacionados. Este aspecto no tendría que ser diferente para los procesos del Estado. Como ejemplo, las TIC permitirían que los documentos producto de una interacción del ciudadano con el Estado, puedan ser emitidos sin necesidad que éste lo solicite (que es la forma usual de interacción). De esta forma, una partida de matrimonio podría ser expedida automáticamente en formato electrónico al momento que la Municipalidad registra el acto y guardada en una carpeta electrónica del ciudadano, sin que éste la haya solicitado explícitamente.

El procedimiento administrativo electrónico establece elementos y características muy diferenciadas respecto a un procedimiento manual y su entendimiento requiere que se supere el paradigma de los documentos escritos sobre papel. Para ilustrarlo, el siguiente gráfico describe en forma general los componentes de un proceso administrativo electrónico[1]

Flujo del Procedimiento Administrativo Electrónico (Fuente: Estudio R, Burneo, CNC, 2016)

El primer componente que observar es el de la Carpeta Electrónica, que modifica la forma de interacción del ciudadano con el Estado. Al ser un repositorio de los documentos de los ciudadanos permite que las entidades del Estado depositen y extraigan documentos de la misma, haciendo más eficiente la interacción con el ciudadano y disminuyendo sensiblemente los requerimientos técnicos de interoperabilidad.

Si bien siempre es necesaria una mesa de partes (en este caso sede electrónica) esta puede operar las 24 horas con acuses de recibo automáticos y proporcionando además el estado de los trámites también en forma automática (sin ser solicitado) manejando alertas a través de múltiples dispositivos.

El procesamiento de las solicitudes requiere de un sistema de gestión de procesos que pueda integrar los diferentes procedimientos con los diferentes sistemas y registros que las instituciones poseen. Un aspecto clave en este caso es la estandarización del documento y del expediente electrónico. Finalmente, los documentos deberán ser preservados con reglas diferentes a las aplicables a los actuales archivos en papel.

Para su funcionamiento, se establece claramente la necesidad de un sistema de identidad y autenticación digital que sea seguro pero flexible y adecuado a las necesidades de los ciudadanos y a los niveles de riesgo de cada procedimiento.

Cómo implantar El procedimiento administrativo electrónico

Dadas las complejidades que el procedimiento administrativo electrónico conlleva, es necesario establecer un diseño general del mismo y establecer los impactos sobre los dispositivos normativos existentes principalmente la Ley 27444. Una vez determinados estos impactos, se pueden establecer los instrumentos normativos en el rango que sean apropiados. Por ejemplo, el análisis nos debería indicar si para gestionar una mesa de partes virtual deberíamos modificar la Ley, que define la recepción documental (artículo 117), o si nos bastaría con una norma de menor rango para reglamentarla.

Al respecto, se debe establecer un enfoque de trabajo que incluya a las principales entidades involucradas y que tenga en cuenta tanto aspectos legales, de procesos y tecnológicos en un proceso de búsqueda de consenso, inevitable si queremos tener dispositivos normativos realmente eficaces, explorando las alternativas, entre las cuales considero deberá incluirse la de emitir una Ley que norme el procedimiento administrativo electrónico como complemento a la Ley 27444.

Conclusión

El procedimiento administrativo electrónico es el resultado de la aplicación de las TIC al procedimiento administrativo general, lo que trae consigo la aparición de nuevos elementos y características que transforman dicho procedimiento, estableciendo la necesidad de revisar los instrumentos que lo norman especialmente la Ley 27444.

La revisión de la normativa actual debe partir de un claro entendimiento de los componentes del procedimiento administrativo electrónico y de sus características, evaluando el impacto que estas tienen sobre dicha normativa y estableciendo los cambios y mejoras que se deban realizar en el nivel normativo más adecuado incluso con modificación de la propia Ley 27444.

Se trata de establecer un marco normativo que no deje dudas sobre la aplicación del proceso administrativo electrónico y que permita que los servicios digitales del Estado y su propio proceso de transformación digital se establezca sobre bases sostenibles y sustentables.

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[1] Consultoría para el estudio sobre bases para la adaptación del procedimiento administrativo general al entorno digital, Roberto Burneo, CNC, 2016