El Procedimiento Administrativo Electrónico y la Ley 27444

La transformación digital del Estado requiere, entre varios aspectos, la aplicación de las Tecnologías de Información y las Comunicaciones TIC en el desarrollo y ejecución de los diversos procesos y procedimientos del mismo, cuyo marco normativo se establece principalmente en la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General. A propósito de los últimos cambios a esta Ley, que  introduce explícitamente al procedimiento electrónico y considerando las discusiones sobre el impacto de lo digital, creo necesario precisar algunos conceptos que nos sirvan para un planteamiento adecuado para incluir el procedimiento administrativo electrónico en el marco normativo actual; aspecto que, a mi juicio, es clave para realmente “modernizar” el Estado peruano.

El Procedimiento Administrativo General

La Ley 27444 regula la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollado por sus entidades. Como lo define esta ley (artículo 29), se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo (declaraciones de las entidades) que produce efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

Esta actuación administrativa se revela, por ejemplo, cuando solicitamos una autorización, un permiso, una jubilación, la designación de funcionarios, una concesión, una acreditación o una licencia sobre una materia administrada o ejercida por el Estado.  Esta Ley es la base del funcionamiento administrativo del Estado el cual los ciudadanos lo experimentamos principalmente a través de los trámites, es decir la ejecución de los procedimientos administrativos.

Hay que indicar que la concepción de esta Ley obedece a una visión específica del funcionamiento del procedimiento administrativo, establecido como un proceso manual y con documentos escritos. De esta forma, se establecen condiciones relacionadas a los documentos (artículo 41, entre otros) que están concebidos bajo su forma en soporte en papel, por ejemplo, cuando menciona la copia de escritos (artículo 114) o la recepción documental (artículo 117), entre varios casos a mencionar.

La discusión que se plantea desde el punto de vista de lo digital es si esta Ley  puede ser aplicada eficazmente cuando el procedimiento administrativo es ejecutado por medios electrónicos o digitales.

Los últimos cambios sobre el Procedimiento Administrativo General    

Mediante Decreto Legislativo 1272 emitido en diciembre del 2016 se establecen varios cambios a la Ley 27444. Los más relevantes a nuestra discusión se mencionan en el artículo 29-A del Procedimiento Administrativo Electrónico, que indica en su primer punto: “Sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos…”. En un segundo punto precisa que “El procedimiento administrativo electrónico deberá respetar todos los principios, derechos y garantías del debido procedimiento previstos en la presente Ley, sin que se afecte el derecho de defensa ni la igualdad de las partes…”. En un tercer acápite menciona: “Los actos administrativos realizados a través del medio electrónico, poseen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios físicos tradicionales…”. Finalizando con: ”Mediante Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, se aprueban lineamientos para establecer las condiciones y uso de las tecnologías y medios electrónicos en los procedimientos administrativos”.

El principal punto que destacar es que la ley concede validez jurídica al procedimiento administrativo electrónico, lo que es un buen punto de inicio para nuestro propósito. Sin embargo, al delegar en una norma de menor rango (decreto supremo) la definición de los lineamientos y condiciones para aplicar las TIC al procedimiento administrativo, se deja constancia del poco conocimiento del legislador sobre el impacto real que lo digital tiene sobre el procedimiento administrativo, subyaciendo el concepto que lo que se trata es de aplicar los medios electrónicos al procedimiento manual y reemplazar el papel por documentos electrónicos. 

El Procedimiento Administrativo Electrónico

¿Es el procedimiento administrativo electrónico solamente la aplicación de los medios electrónicos al proceso manual, incluyendo el reemplazo del documento en papel por uno electrónico?

En general, la introducción efectiva de las TIC dentro de cualquier proceso de negocio genera una transformación del mismo impactando la forma como los usuarios se relacionan con las organizaciones y los modelos de negocio relacionados. Este aspecto no tendría que ser diferente para los procesos del Estado. Como ejemplo, las TIC permitirían que los documentos producto de una interacción del ciudadano con el Estado, puedan ser emitidos sin necesidad que éste lo solicite (que es la forma usual de interacción). De esta forma, una partida de matrimonio podría ser expedida automáticamente en formato electrónico al momento que la Municipalidad registra el acto y guardada en una carpeta electrónica del ciudadano, sin que éste la haya solicitado explícitamente.

El procedimiento administrativo electrónico establece elementos y características muy diferenciadas respecto a un procedimiento manual y su entendimiento requiere que se supere el paradigma de los documentos escritos sobre papel. Para ilustrarlo, el siguiente gráfico describe en forma general los componentes de un proceso administrativo electrónico[1]

Flujo del Procedimiento Administrativo Electrónico (Fuente: Estudio R, Burneo, CNC, 2016)

El primer componente que observar es el de la Carpeta Electrónica, que modifica la forma de interacción del ciudadano con el Estado. Al ser un repositorio de los documentos de los ciudadanos permite que las entidades del Estado depositen y extraigan documentos de la misma, haciendo más eficiente la interacción con el ciudadano y disminuyendo sensiblemente los requerimientos técnicos de interoperabilidad.

Si bien siempre es necesaria una mesa de partes (en este caso sede electrónica) esta puede operar las 24 horas con acuses de recibo automáticos y proporcionando además el estado de los trámites también en forma automática (sin ser solicitado) manejando alertas a través de múltiples dispositivos.

El procesamiento de las solicitudes requiere de un sistema de gestión de procesos que pueda integrar los diferentes procedimientos con los diferentes sistemas y registros que las instituciones poseen. Un aspecto clave en este caso es la estandarización del documento y del expediente electrónico. Finalmente, los documentos deberán ser preservados con reglas diferentes a las aplicables a los actuales archivos en papel.

Para su funcionamiento, se establece claramente la necesidad de un sistema de identidad y autenticación digital que sea seguro pero flexible y adecuado a las necesidades de los ciudadanos y a los niveles de riesgo de cada procedimiento.

Cómo implantar El procedimiento administrativo electrónico

Dadas las complejidades que el procedimiento administrativo electrónico conlleva, es necesario establecer un diseño general del mismo y establecer los impactos sobre los dispositivos normativos existentes principalmente la Ley 27444. Una vez determinados estos impactos, se pueden establecer los instrumentos normativos en el rango que sean apropiados. Por ejemplo, el análisis nos debería indicar si para gestionar una mesa de partes virtual deberíamos modificar la Ley, que define la recepción documental (artículo 117), o si nos bastaría con una norma de menor rango para reglamentarla.

Al respecto, se debe establecer un enfoque de trabajo que incluya a las principales entidades involucradas y que tenga en cuenta tanto aspectos legales, de procesos y tecnológicos en un proceso de búsqueda de consenso, inevitable si queremos tener dispositivos normativos realmente eficaces, explorando las alternativas, entre las cuales considero deberá incluirse la de emitir una Ley que norme el procedimiento administrativo electrónico como complemento a la Ley 27444.

Conclusión

El procedimiento administrativo electrónico es el resultado de la aplicación de las TIC al procedimiento administrativo general, lo que trae consigo la aparición de nuevos elementos y características que transforman dicho procedimiento, estableciendo la necesidad de revisar los instrumentos que lo norman especialmente la Ley 27444.

La revisión de la normativa actual debe partir de un claro entendimiento de los componentes del procedimiento administrativo electrónico y de sus características, evaluando el impacto que estas tienen sobre dicha normativa y estableciendo los cambios y mejoras que se deban realizar en el nivel normativo más adecuado incluso con modificación de la propia Ley 27444.

Se trata de establecer un marco normativo que no deje dudas sobre la aplicación del proceso administrativo electrónico y que permita que los servicios digitales del Estado y su propio proceso de transformación digital se establezca sobre bases sostenibles y sustentables.

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[1] Consultoría para el estudio sobre bases para la adaptación del procedimiento administrativo general al entorno digital, Roberto Burneo, CNC, 2016 

La Identidad y Autenticación en los Servicios Digitales

El acelerado despliegue de los servicios digitales impone retos importantes a los proveedores, usuarios y reguladores, siendo uno de los más relevantes el de garantizar la identidad de la persona o entidad objeto de los mismos.  El tema de la identidad digital está en pleno desarrollo (además con varios niveles de polémica) y las empresas, así como los estados, están desarrollando diversos métodos y normativas para gestionarla de la mejor forma posible considerando aspectos tan diversos como: la gradualidad en su implementación, la facilidad y costo de su uso, los niveles de riesgo y seguridad requeridos y el avance de las tecnologías relacionadas.  Considerando estos diversos aspectos y el nivel de desarrollo de los servicios digitales en el Perú, sería conveniente establecer un Sistema de Identidad Digital que sea en principio simple, alineado a los ciudadanos, progresivo, con varios métodos disponibles y adaptable a los cambios tecnológicos.

Los servicios individualizados requieren para su prestación que contemos con una identificación reconocida por los proveedores de los mismos y un método para verificarla. Por ejemplo, para consultar un libro en una biblioteca pública (el servicio) debemos tener una cuenta de usuario (identidad) que ha sido obtenida en un proceso de registro y presentar al encargado del servicio el documento de la biblioteca que registra dicha cuenta con información (por ejemplo, una foto) que le permite comprobar que efectivamente somos los titulares de la cuenta (autenticación) y en consecuencia podemos acceder al nivel de servicio que nos corresponde (autorización) y consultar los libros deseados. En este caso, el proceso de verificación de la identidad comprende la comparación presencial de nuestra foto, lo que la biblioteca (proveedor) considera suficiente para prestar el servicio.

Fig. 1Fuente: www.apuntesdemarketing.es 

El servicio digital (proporcionado a través de una red tal como el Internet) requiere igualmente una identidad (que en este caso se le denomina identidad digital) obtenida a través de un proceso de registro que puede ser virtual (como en los correos electrónicos gratuitos o las redes sociales), presencial (como el caso de la clave de acceso que la autoridad tributaria SUNAT nos entrega) o una combinación de ambos (como cuando los bancos nos dan acceso a los servicios de “Home Banking”). Además, requiere un método para verificar esta identidad (autenticación), que por la propia naturaleza virtual del servicio no puede ser presencial, motivo por el cual se desarrollan diversos instrumentos para lograr esta verificación.

El método que todos conocemos y mayormente usamos es el de usuario y contraseña. El proveedor asocia a nuestra identidad un nombre de usuario (“user name”) y una contraseña (“Password”) que se supone secreta y bajo nuestro control. Con ambos elementos proporcionados al servicio, el proveedor verifica nuestra identidad (nos autentica) y de ser positiva nos presta el servicio (por ejemplo, para usar nuestro correo Google, Outlook, Yahoo u otro) con los derechos de uso (autorización) asignados a nuestra identidad. Por su simplicidad y bajo costo (para el proveedor y el usuario) es el método más usado para servicios en que los proveedores (y los usuarios, de ser el caso) consideran que el riesgo implicado no amerita un método más complejo.    

En otros servicios donde la evaluación del riesgo es mayor (por ejemplo, en los servicios bancarios), a la identidad (cuenta asignada normalmente en forma presencial) se le asignan métodos de autenticación más seguros, tales como, un Número de Identificación Personal (PIN), una tarjeta de claves, un Token[1] de seguridad físico o virtual, entre otros, que cada entidad financiera utiliza en sus servicios de acuerdo al nivel de riesgo asociado a cada tipo de transacción.  Los métodos de autenticación se pueden clasificar de acuerdo a los denominados factores de autenticación; un primer factor corresponde a algo que el usuario sabe (una contraseña o un PIN), un segundo factor corresponde a algo que el usuario tiene (documento de identidad, tarjeta inteligente-Smart Card, Token, etc.) y un tercero a algo que el usuario es o hace (la huella digital, el patrón de la retina, otro patrón biométrico, o el reconocimiento de voz). La autenticación es más segura si combina más de un factor (por ejemplo, la autenticación de dos factores usada normalmente en las transacciones bancarias). Los factores biométricos se están usando cada vez más y podrían generalizarse rápidamente (por ejemplo, el reconocimiento facial).

Fig. 2 Fuente: mobilityguard-latam.com

Los riesgos de suplantación de identidad siempre presentes en los servicios digitales obligan a establecer sistemas técnica y normativamente más sólidos como soporte al desarrollo de los servicios digitales tanto públicos como privados. Por ejemplo, la empresa Google ofrece un método de autenticación de dos factores que sus usuarios pueden configurar[2] en sus cuentas, igualmente la empresa Apple ofrece un método parecido[3].  El caso del sector público es en realidad más complejo puesto que no solo debe ofrecer mecanismos de identidad y autenticación de sus propios servicios, sino que además deberá en algún momento regular los diversos mecanismos de identidad digital que se utilicen en el ámbito privado. En este punto hay que indicar que cada país está desarrollando su Sistema de Identidad Digital de acuerdo a su estado de desarrollo, cultura y ámbito normativo.

Podemos revisar casos tan disímiles como el de Estonia, Chile o Estados Unidos. En Estonia tienen un Sistema de Identidad digital[4] bastante desarrollado basado en un documento de identidad nacional portado en una Smart Card (Id-card y Digi-Id) o en un Smart Phone (Mobiil-id) que utiliza certificados digitales[5] tanto para autenticación como para firma de documentos. En Chile el sistema de identidad[6]  se denomina Clave Única y se basa en un método de usuario y contraseña relacionado con el documento de identidad nacional, único para los diversos servicios digitales del Estado. El caso de Estados Unidos es bastante interesante puesto que debido a que diferentes entidades estatales y federales proporcionan su propio método de autenticación y que en su ecosistema digital tienen alta participación las empresas privadas, están desarrollando un Sistema de Identidad Digital basado en múltiples proveedores de identidad públicos o privados certificados para dar este servicio. El programa se llama Connect.gov[7] y está actualmente en ejecución.   La conclusión hasta aquí es que cada país tiene características diferentes y que no es posible trasladar un sistema de uno a otro sino más bien desarrollar el propio en base claro a las lecciones aprendidas de los demás, como se puede apreciar en el Informe del CNC sobre el análisis de los sistemas de diferentes países[8].

Fig. 3 Connect.gov USA, Análisis de Modelos de Autenticación, Carina Estrada, CNC

En el Perú aún no tenemos un Sistema de Identidad Digital establecido plenamente para el Estado. En nuestro caso conviven: los mecanismos que cada entidad del Estado establece basado principalmente en usuario y contraseña, la Clavel SOL de la administración tributaria - SUNAT que es igualmente un sistema de usuario y contraseña, y el servicio del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC basado en el DNIe (Documento Nacional de Identidad Electrónico), el cual se basa en una Smart Card que contiene un certificado digital de autenticación, además de uno para firma digital (actualmente este sistema es usado en servicios del programa Beca 18[9]). La Clave SOL es realmente la más difundida debido a que todo contribuyente debe de utilizarla dado que, por ejemplo, todo el proceso de declaración de impuestos está digitalizado. El DNIe, por otro lado, está en su fase de despliegue, pero es oportuno indicar que su uso en un proceso de autenticación requiere de un lector de Smart Card con el correspondiente software instalado en el dispositivo con el que se tiene acceso al servicio digital. Respecto a los servicios digitales privados, igualmente conviven diferentes sistemas la mayoría basados en usuario y contraseña, siendo destacables los servicios bancarios que usan mecanismos de autenticación de dos factores.

Para establecer el Sistema de Identidad Digital en el Perú será necesario considerar diferentes variables: el bajo desarrollo actual de los servicios digitales, la diversidad de los niveles de madurez tecnológica de las entidades, la cultura digital del país, el nivel de complejidad de los diversos métodos de autenticación para su administración y uso, los niveles de riesgo asociados a cada servicio, los avances tecnológicos, y las preferencias de los ciudadanos.  El Sistema de Identidad Digital, entonces, deberá ser uno que permita a los diversos tipos de usuarios poder utilizarlo sin mucha dificultad, que se adapte a los servicios existentes, que sea de complejidad e implementación progresiva, que esté en línea con los riesgos implicados en las transacciones, que sea formalmente establecido, que utilice los métodos existentes y que considere las necesidades del usuario. En este caso el sistema propuesto se debería establecer con los siguientes criterios:

• Pensado en las necesidades del ciudadano y los usuarios en general
• Utilizando la verificación de la Identidad Nacional administrada por el RENIEC en los casos que se requiera
• Combinando o unificando los servicios de los principales proveedores de identidad digital existentes en el Estado (SUNAT y RENIEC) y propiciando la formalidad de los proveedores de identidad privados
• Implementando, en el caso del Estado, un primer método basado en usuario y contraseña, pero único para todos los ciudadanos en los diferentes servicios estatales (siguiendo el  ejemplo de Clave Única de chile)
• Estableciendo los criterios para que las entidades puedan determinar los métodos de autenticación requeridos respecto al nivel de riesgo asociado a cada transacción
• Creando sucesivamente diversos mecanismos de autenticación (por ejemplo, se podría crear un mecanismo de dos factores con un Token virtual en el teléfono vía SMS)
• Usando el DNIe con certificados digitales de acuerdo a su despliegue y al desarrollo de los usuarios
• Evolucionando con la tecnología (por ejemplo, Smart Phones con certificados digitales o con funciones de biometría)
• Contando con un esquema de desarrollo multiestamentario que permita darle legitimidad y sostenibilidad (por ejemplo, en el caso colombiano[10]) 

Fig. 4 Sistema de Identidad Digital, CNC 2016

De lo que se trata es de desarrollar un sistema que sea en principio simple de usar y que pueda evolucionar progresivamente, incrementando sucesivamente los niveles de seguridad (y en consecuencia complejidad) conforme los servicios digitales se van desarrollando y de acuerdo a los requerimientos de los ciudadanos. Sin embargo, el desarrollo de este sistema va más allá de los esquemas técnicos. Para construirlo y sostenerlo, es necesario establecer un nivel de institucionalidad mayor al existente que con el grado de empoderamiento necesario pueda establecer las necesarias reglas de cumplimiento en las diversas entidades involucradas.

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[1] https://es.wikipedia.org/wiki/Token_de_seguridad

[2] https://support.google.com/accounts/answer/185839?hl=es-419

[3] https://support.apple.com/es-mx/HT204915

[4] http://www.id.ee/?lang=en

[5] La Ley Nº 27269 peruana lo define como: “documento electrónico generado y firmado digitalmente por una entidad de certificación, la cual vincula un par de claves con una persona determinada confirmando su identidad”

[6] http://www.registrocivil.cl/PortalOI/Manuales/clave_unica.pdf

[7] https://www.connect.gov/

[8] https://1drv.ms/b/s!AhqEVB3HpFPEgsgex-G9VAEDF1HWwg

[9] http://intranet.beca18.gob.pe/

[10] http://estrategia.gobiernoenlinea.gov.co/623/w3-article-9406.html

La Política Digital en el Perú

El desarrollo de la Política Digital en el Perú enfrenta retos importantes tanto relacionados al tema digital en si como a las particularidades propias del país. Si bien algunos consideran que el Perú no tiene actualmente una Política Digital, es necesario apuntar que formalmente hemos tenido dos agendas digitales además de un Plan de Banda Ancha que se tradujo en una Ley de Banda Ancha, lo que podría indicar justamente lo contrario.  Para poder centrar el tema, hay que entender la complejidad de este proceso, especialmente considerando el carácter transversal y de cambio acelerado de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC (impulsoras de la digitalización); para lo cual creo importante esclarecer algunos conceptos como base de la necesaria discusión que deberá ser planteada entre los diversos sectores involucrados.

Las Políticas Públicas

Las definiciones sobre políticas públicas son amplias y están en permanente cambio, sin embargo, para fines de este artículo, puedo tomar la siguiente: “Las políticas públicas son acciones de gobierno con objetos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones (Corzo 2012)”.

Es interesante anotar que las políticas públicas finalmente especifican acciones, lo que impone el hecho que no sólo deben ser definidas sino obviamente ejecutadas. Para lograr que las políticas se implanten, el Estado debe premunirse de las herramientas institucionales adecuadas. Por un momento imaginemos que queremos desarrollar las políticas públicas de salud y no contamos con un Ministerio de Salud o institución equivalente para caer en cuenta de lo que estoy señalando.

Es claro por otro lado que debe existir un proceso de desarrollo de las políticas que logre definir con claridad el interés público relacionado al problema público específico a resolver y los mecanismos para su implantación. En este proceso, establecer los esquemas y niveles de participación de la ciudadanía es crucial para su sostenibilidad.

Las Políticas Públicas y las TIC    

Sobre el rol de las TIC en el desarrollo económico se han establecido diversos estudios en múltiples niveles[1] con la conclusión general de que existe una correlación importante entre la utilización de las TIC y el desarrollo de los países. La transformación que las TIC imponen sobre los procesos de la sociedad (digitalización) involucran el desarrollo de políticas públicas que puedan conducir este proceso de transformación en el cauce adecuado al interés público. De esta forma, el problema público específico que nos reta es: “utilizar las TIC para potenciar el desarrollo económico y social del país, en transición hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento”, el cual lo podemos definir como Política Digital.

Uno de los mecanismos por el cual los países han concentrado sus políticas públicas digitales ha sido el de Agenda Digital, normalmente conteniendo diversas iniciativas estratégicas tanto transversales como en sectores considerados clave (por ejemplo, educación). El Perú siguiendo este modelo desarrolló dos Agendas Digitales, siendo la última la Agenda Digital 2.0[2] del año 2011 con objetivos formulados hasta el año 2015.

El desarrollo de las agendas digitales en los diversos países ha sido igualmente diverso y los que muestran mejores resultados son aquellos donde ha existido una institucionalidad adecuadamente establecida. Considerando los múltiples actores del denominado Ecosistema Digital[3] los esfuerzos de articulación para su definición e implantación exigen a su vez un importante grado de institucionalidad transversal y sectorial. En algunos países las agendas digitales evolucionaron o se complementaron con planes de desarrollo digital con un énfasis mayor en objetivos medibles y en acciones de implantación[4].

A pesar de las críticas de diversos sectores, las agendas digitales siguen teniendo vigencia y en la Quinta Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe se estableció justamente su Agenda Digital (eLAC2018), la cual presenta 23 objetivos que se ordenan en cinco áreas de acción: i) acceso e infraestructura; ii) economía digital, innovación y competitividad; iii) gobierno electrónico y ciudadanía; iv) desarrollo sostenible e inclusión, y v) gobernanza[5]. Esta Agenda se supone debe servir como referencia y marco a los países Latinoamericanos para su propio desarrollo digital.

La situación de la Política Digital en Perú

El desarrollo de las Agendas Digitales peruanas, tanto la del 2006 como la del 2011 se concentró básicamente en el proceso de elaboración, más no así en el de su implantación. En ninguno de los dos casos los objetivos estratégicos definidos contaron con un mecanismo específico de implantación. Tal hecho es reconocido por la propia Agenda 2.0 que establece dentro de la Estrategia 1 del Objetivo 8: “Uno de los factores críticos que había sido identificado el 2005 y que aún sigue siendo muy necesario, es la institucionalidad que garantice el desarrollo, ejecución, seguimiento y evaluación, así como, la actualización de los enfoques de la Agenda”.

Considerando que el Decreto Supremo que crea esta última agenda se promulga dos días antes del cambio de gobierno[6], sin los patrocinadores que la crearon y sin un fuerte involucramiento de la Sociedad Civil fue inicialmente postergada y al no tener ningún mecanismo concreto de implementación ni establecerse el mecanismo de seguimiento especificado en su creación[7], esta agenda fue en la práctica ignorada.  Al año 2013 desde el Consejo Nacional de Competitividad – CNC, verifico el poco conocimiento e involucramiento en los actores estatales, privados y de la sociedad civil sobre dicha Agenda.

Si bien la Comisión Multisectorial de Seguimiento y Evaluación “CODESI” inició funciones a fines del 2015, la situación básica se mantiene y no se cuenta aún con ningún plan de implantación relevante ni con la institucionalidad capaz de ejecutarlo. Además, dicha comisión aún no ha podido convocar un espacio efectivo de participación de los entes privados y la sociedad civil.  

En consecuencia y a la luz de los hechos puedo afirmar que dichas agendas no llegaron a establecerse como políticas públicas reales convirtiéndose ambas en guías de referencia y un buen marco sobre el cual algunas instituciones bajo su propia iniciativa han desarrollado algunas de las acciones indicadas.

Un caso diferente ocurrió en el sector de comunicaciones. El desarrollo del Plan de Banda Ancha en el año 2010[8] dio pie a la Ley de Banda Ancha y su respectivo reglamento que posibilitó el desarrollo de los Proyectos de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica RDNFO y los Proyectos Regionales de Despliegue de Redes de Alta Velocidad. Al momento la RDNFO está desplegada y en operación y 8 de los 21 proyectos regionales definidos están en ejecución.

El caso del Plan de Banda Ancha ilustra un proceso de desarrollo de políticas públicas que cubrió no sólo su definición sino también la implantación de al menos de una parte importante de dicho plan. Se debe indicar que este proceso fue conducido por un sector consolidado institucionalmente como es el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Fig. 1 Despliegue de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica. Fuente: MTC

Un instrumento adicional a  mencionar es la Agenda de Competitividad 2014 2018.[9] Establecidas las TIC como una línea estratégica desde la primera agenda de competitividad del 2012, esta versión establece un conjunto de metas con indicadores medibles en cuatro aspectos de las TIC que se consideraron prioritarios: el fortalecimiento institucional del Estado para gestionarlas, el desarrollo de la infraestructura de comunicaciones, el impulso del Gobierno Electrónico y la promoción de su uso en la sociedad.  Sin embargo, el avance realmente significativo se da en el aspecto de infraestructura, tal como se indicó anteriormente.

Finalmente, cabe mencionar que dentro de las 31 Políticas Nacionales del Acuerdo Nacional[10], no se establece ni una sola mención al tema de las TIC o al desarrollo digital[11]. La última noticia, sin embargo, indica que se habría creado un grupo de trabajo TIC en este marco institucional.  Además, las declaraciones de los titulares de varios sectores públicos y privados sobre la importancia del desarrollo digital indica que se estaría dando a este tema una relevancia mucho mayor que en los años anteriores.

Cómo definir la Política Digital

Un primer punto a definir es sobre quién debería liderar su definición e implantación. Si apuntamos a la experiencia pasada vemos claramente que la debilidad institucional fue la causa principal que impidió su despliegue. Se necesita, entonces, un arreglo institucional diferente y empoderado para poder conducir adecuadamente este proceso.  La discusión sobre el arreglo institucional TIC se ha presentado desde hace bastante tiempo y en diversos foros con varias opciones tales como la de Agencia Digital o Ministerio de las TIC. Sin embargo, las autoridades actuales han indicado que se creará un Viceministerio de las TIC como evolución del Viceministerio de Comunicaciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, institución que debería en todo caso conducir este proceso. Considerando el carácter trasversal de las políticas digitales es importante considerar que además cada sector es responsable de liderar las mismas en su ámbito de competencia.

El segundo aspecto es el de establecer cómo debería ser este proceso, lo cual me permite especificar algunas características importantes. La primera es que debe ser considerado un proceso político que se conduzca desde el más alto nivel de decisión haciendo que el tema TIC se incluya en el Acuerdo Nacional como una Política Nacional. Otra característica es que debe alinearse con las políticas locales, tales como las políticas de emprendimiento o de ciencia y tecnología, así como con las políticas mundiales y regionales[12]. Un aspecto crucial es que se deben crear los respectivos planes de implementación que conllevan el establecimiento de: objetivos medibles, responsables que den efectiva cuenta y recursos asignados. Finalmente, siendo lo más importante, este proceso de tener un enfoque multiestamentario en donde a la vez que se fortalece el Ecosistema se propicia la participación activa de los actores del mismo tanto en la parte de definición como en la de implantación.

Se debe considerar, además, que este es un proceso continuo y de aprendizaje, en donde desde una versión inicial, ejecutamos, controlamos y mejoramos permanentemente.

Sobre los temas que deben desarrollarse en una Política Digital hay varias alternativas. Por ejemplo, podemos usar el Modelo de Ecosistema Digital de CEPAL (usado como base en una consultoría de Políticas Digitales desarrollada por encargo del CNC [13].) . Si bien considerando la evolución tecnológica de los últimos años este modelo debería actualizarse es un buen punto de inicio para definir los contenidos de la política, así como el modelo presentado en otra consultoría relacionada más bien a la normatividad actual de las TIC en el Perú[14].

Fig. 2 Ecosistema Digital (Fuente CEPAL)

Conclusión

Debo indicar que los esfuerzos notables de desarrollo de las Políticas TIC que dieron lugar a las agendas digitales peruanas se concentraron en su definición más no en su implantación con la excepción del sector de comunicaciones que efectivamente está desplegando su política a través de la ejecución del Plan de Banda Ancha.

La necesidad de relanzar el proceso de desarrollo de la Política Digital se hace ahora más importante considerando el momento político y la conciencia de desarrollo digital que los diversos sectores están mostrando. Este proceso, sin embargo, deberá tener ciertas características que garanticen que no se repitan los errores del pasado. Entre estas características podemos incluir al patrocinio de alto nivel, a una institucionalidad adecuada y empoderada, y a un enfoque multiestamentario.

La creación del Viceministerio TIC es un aspecto que marca una diferencia respecto a los intentos anteriores y que debe ser tomada como una oportunidad para acelerar el cambio hacia un Perú Digital con el concurso de todos los estamentos y sectores.

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[1] En el Estudio de R. Katz sobre el impacto económico del Arreglo Institucional TIC en el Perú se establece un modelo para estimar el impacto en el PBI de la digitalización. Ver www.cnc.gob.pe

[2] Promulgada por DS 066-2011-PCM del 26 de Julio del 2011.

[3] El ecosistema digital es definido como el conjunto de infraestructuras y prestaciones (plataformas, dispositivos de acceso) asociadas a la provisión de contenidos y servicios a través de Internet (El ecosistema y la economía digital en América Latina, Raúl Katz)

[4] Podemos referir al Plan Vive Digital de Colombia o a la Agenda Digital de España

[5] http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38886/S1500758_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[6] El 28 de Julio del 2011 asume la presidencia el Sr. Ollanta Humala Tasso en reemplazo del Sr. Alan Garcia

[7] La Comisión de Seguimiento y Evaluación mencionada en el DS de creación fue convocada a fines del año 2015.

[8] https://www.mtc.gob.pe/portal/proyecto_banda_ancha/plan%20banda%20ancha%2

[9] http://www.cnc.gob.pe/images/upload/paginaweb/archivo/6/Agenda%20de%20Competitividad%202014-2018_RumboBicentenario.pdf

[10] http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/

[11] Se podría pensar que la Política Digital está incluida en la Política de Ciencia y Tecnología. Sin embargo, si se revisa la Política 20 del Acuerdo (Ciencia y Tecnología), se confirma  su no inclusión. 

[12] Objetivos del Milenio y la elac2018, por ejemplo

[13] Consultoría para la definición de las bases para la formulación de Políticas Públicas para el desarrollo de la Sociedad de la Información, Roxana Barrantes, Consejo Nacional de la Competitividad

[14] Análisis de la normatividad en TIC y recomendaciones de mejora, Iriarte y asociados Consejo Nacional de la Competitividad.

El Perú y la Transformación Digital

La Transformación Digital

En todos los sectores empresariales se habla de una u otra forma de la transformación digital y como ésta puede definir la permanencia de las empresas en sus mercados. La transformación Digital se puede entender como el cambio de los modelos de negocio (es decir de la forma como las empresas entregan valor a sus clientes) basado en la aplicación de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones TIC.

Las TIC  han ido penetrando y cambiando los procesos económicos, productivos  y  sociales afectando todos los ámbitos de nuestras comunidades. Además, actualmente estamos en los inicios de lo que se ha denominado la 4ta Revolución Industrial, en donde la confluencia de varias tecnologías (Internet de las cosas, Inteligencia Artificial, Robótica, Fabricación Aditiva, entre otras) amenaza con transformar profunda y traumáticamente nuestras sociedades.

La mayor parte de los Estados han entendido que este proceso los afectará en gran medida y han desarrollado políticas públicas que buscan que sus países se inserten dentro de este proceso de cambio con diversos enfoques, con diversas herramientas y con diversos resultados. Lo cierto es que los que lo han enfrentado oportunamente pueden ofrecer avances importantes en este tema (podemos citar el caso de Uruguay como ejemplo de Latinoamérica).

Los riesgos de no insertarnos adecuadamente en la Transformación Digital

Se debe entender que la Transformación Digital afectará inevitablemente al Perú y que este proceso global conlleva riesgos que deben ser afrontados. El primero de ellos está asociado a que no podamos integrarnos efectivamente a los nuevos procesos productivos haciendo que nuestro país pierda competitividad de forma acelerada. Por ejemplo, una PYME que no usa adecuadamente la tecnología y que no puede insertarse en el mercado global,  o por otro lado una transnacional que no implementa una sede en Perú sino en un país vecino por falta de las condiciones de redes o capacidades laborales. Ambos casos, de alguna forma ocasionarían una disminución del empleo y de las condiciones de vida.

Un segundo riesgo está referido a la exclusión. De no mediar políticas que hagan que el acceso,  asequibilidad, uso y apropiación de las tecnologías favorezca a todos los sectores, se presentará la exclusión digital que acentuará los efectos de la exclusión social. Simplemente, nuestros jóvenes de sectores no favorecidos no serán competitivos en esta nueva sociedad.

http://www.aprender20.es/periodico/node/593

Un tercer riesgo va hacia no cubrir la demanda social de los sectores jóvenes y emergentes. Principalmente, si el Estado no cubre las demandas de servicios digitales que estos sectores van a demandar se producirá un alejamiento de los ciudadanos con el Estado con sus lógicas consecuencias en la inestabilidad política.

Las consecuencias de estos efectos se traducirían en: incremento de la desigualdad, incremento de la pobreza e incremento de la conflictividad social y política,  con un resultado final que por ahora no podríamos predecir.

La situación actual del Perú en el Desarrollo Digital

El Perú se encuentra en un rango medio de desarrollo digital o digitalización (proceso por el cual un país absorbe las TIC para su desarrollo) respecto a los países latinoamericanos^[1] (por debajo de  Chile, Colombia, México y Ecuador)  y si bien existen expectativas de crecimiento los índices globales más bien apuntan en lo contrario, siendo que en el índice de desarrollo digital de la Unión Internacional de Telecomunicaciones UIT hemos descendido del puesto 91 en el 2010, al puesto 104 en el 2015^[2], mientras que por ejemplo nuestro vecino Colombia subió del puesto 83 al 75.

Índice de Desarrollo TIC - UIT

Al margen de los indicadores globales y los estudios realizados,  observamos claramente que el uso y apropiación de las TIC en el Perú está por debajo de lo que un país de nuestro nivel debería tener. Las TIC no son herramientas comunes de productividad en las PYME; y en el caso de los ciudadanos,  si bien existe un crecimiento importante de “smartphones”,  éstos aún se concentran en lo recreativo de los dispositivos. Pero lo más evidente es el caso del propio Estado, en donde a pesar de avances importantes (por ejemplo, Factura Electrónica) una gran cantidad de entidades siguen trabajando con procedimientos y servicios basados en papel y en donde la introducción de tecnología mejoraría la situación en forma importante.

Lo más relevante, sin embargo, es que el Estado no tiene una Política de Desarrollo Digital[3] y además no tiene la institucionalidad para definirla y ejecutarla, más allá del desarrollo de la infraestructura de comunicaciones. La falta de una Política en este sentido es muy difícil de explicar en un contexto donde casi todas las naciones reconocen su importancia y han creado mecanismos institucionales para afrontarla (por ejemplo, el Ministerio TIC colombiano o la Agencia de la Sociedad de la Información y del Conocimiento AGESIC del Uruguay).

Cómo afrontar el Desarrollo Digital en el Perú

El primer punto es cambiar el círculo vicioso creado por la falta de institucionalidad y de política  a partir de una visión y liderazgo claros.   El reconocimiento del más alto nivel decisor del país de que debemos insertarnos dentro de las Sociedades Avanzadas a través del Desarrollo Digital es clave para romper este círculo.

A partir de este Liderazgo es necesario crear los instrumentos necesarios para poner en marcha la transformación:

• Política Digital
• Arreglo Institucional
• Plan Digital Perú

La Política Digital implica definir el conjunto de acciones estratégicas que deberán desarrollarse en el marco de insertar a las TIC en todos los estamentos de la sociedad. La gran característica de la Política TIC es que es transversal a todos los sectores y que es el sostén del desarrollo de los mismos. Dentro de esta política se incluye, por ejemplo:

• Acceso y Asequibilidad de la infraestructura (redes, dispositivos y servicios)
• Alfabetización Digital de los Ciudadanos para el uso de las TIC
• Apoyo a las MIPYME para uso de las TIC
• Desarrollo de la Industria TIC
• Gobierno Digital
• Derechos de los ciudadanos en Internet, entre otros     

Pero además soporta a los demás sectores, como por ejemplo:

• Política Digital para Educación
• Política Digital en Salud
• Incremento de la Formalidad y Productividad a través del Uso y apropiación de las TIC
• Mejora de los servicios básicos (agua, luz, etc.)
• Seguridad Ciudadana con soporte digital, etc.

El Arreglo Institucional implica definir la organización y las reglas que permitan que la política pueda desplegarse. En este caso deberán cubrirse los siguientes aspectos:

• Estratégico, de definición y coordinación de políticas con otros sectores
• Implementación de las Políticas y Planes de Desarrollo Digital
• Operación de los Servicios
• Financiamiento del desarrollo digital

En principio se presentan tres áreas funcionales que deberán enfrentarse en el arreglo:

• Infraestructura de TIC. Para el despliegue de la infraestructura (por ejemplo de Telecomunicaciones)       
• Desarrollo de la Economía Digital. Para que las TIC efectivamente penetren los procesos productivos y sociales.
• Gobierno Digital. Para la transformación del propio Estado. 

Existen varias opciones para el desarrollo del arreglo institucional que pueden conjugar estos requerimientos además que pueden implantarse progresivamente. Desde un Viceministerio TIC, hacia una Agencia Digital o incluso un Ministerio de las TIC.

Modelo de Arreglo Institucional (Fuente: CNC y elaboración propia)

Finalmente el desarrollo digital deberá contar con un Plan Digital Perú que establezca los objetivos, entregables, responsables y recursos para ejecutar las diversas acciones necesarias (como referencia podemos nombrar al Plan Vive Digital de Colombia[4]). 

Conclusión

Si realmente queremos alinear el desarrollo del país hacia el futuro será necesario definir una Política de Desarrollo Digital e implantar una Institucionalidad mínima.  Si bien, puede no parecer urgente de acuerdo a la visión de los problemas nacionales su importancia es tal que no definirla y ejecutarla nos haría asumir muy altos riesgos de cara a este futuro que deseamos todos.

La definición e implementación de esta política e institucionalidad  no debería ser ya un tema de discusión: Los argumentos que abonan por su desarrollo son amplios tanto desde puntos de vista económicos como sociales o desde la perspectiva de expertos o profesionales.  Por otro lado los representantes de la sociedad civil la reclaman insistentemente.

Es  necesario que en los sectores políticos y decisores se entienda claramente que éste no es un tema de infraestructura o tecnología sino que se trata de enrumbar el país hacia el desarrollo con las demandas del siglo XXI.

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[1] Ver Estudio CNC Impacto del Arreglo Institucional TIC en Perú, R Katz, CNC

[2] http://www.itu.int/net4/ITU-D/idi/2015/#idi2015countrycard-tab&PER 

[3] Si bien se tiene la Agenda Digital peruana del 2011, se considera que esta no se convirtió en una Política de Estado. 

[4] http://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-5193_recurso_2.pdf