La transformación
digital del Estado requiere, entre varios aspectos, la aplicación de las Tecnologías
de Información y las Comunicaciones TIC en el desarrollo y ejecución de los
diversos procesos y procedimientos del mismo, cuyo marco normativo se establece
principalmente en la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General. A
propósito de los últimos cambios a esta Ley, que introduce explícitamente al procedimiento
electrónico y considerando las discusiones sobre el impacto de lo digital, creo
necesario precisar algunos conceptos que nos sirvan para un planteamiento
adecuado para incluir el procedimiento administrativo electrónico en el marco
normativo actual; aspecto que, a mi juicio, es clave para realmente
“modernizar” el Estado peruano.
El
Procedimiento Administrativo General
La Ley 27444 regula
la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común
desarrollado por sus entidades. Como lo define esta ley (artículo 29), se entiende
por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo
(declaraciones de las entidades) que produce efectos jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
Esta actuación
administrativa se revela, por ejemplo, cuando solicitamos una autorización, un
permiso, una jubilación, la designación de funcionarios, una concesión, una
acreditación o una licencia sobre una materia administrada o ejercida por el
Estado. Esta Ley es la base del
funcionamiento administrativo del Estado el cual los ciudadanos lo
experimentamos principalmente a través de los trámites, es decir la ejecución
de los procedimientos administrativos.
Hay que indicar que
la concepción de esta Ley obedece a una visión específica del funcionamiento del
procedimiento administrativo, establecido como un proceso manual y con
documentos escritos. De esta forma, se establecen condiciones relacionadas a los
documentos (artículo 41, entre otros) que están concebidos bajo su forma en
soporte en papel, por ejemplo, cuando menciona la copia de escritos (artículo
114) o la recepción documental (artículo 117), entre varios casos a mencionar.
La discusión que se plantea desde el punto de vista de
lo digital es si esta Ley puede ser aplicada eficazmente cuando el
procedimiento administrativo es ejecutado por medios electrónicos o digitales.
Los últimos cambios sobre el Procedimiento
Administrativo General
Mediante Decreto
Legislativo 1272 emitido en diciembre del 2016 se establecen varios cambios a
la Ley 27444. Los más relevantes a nuestra discusión se mencionan en el artículo
29-A del Procedimiento Administrativo Electrónico, que indica en su primer
punto: “Sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento
administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y
medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico,
que contenga los documentos…”. En un segundo punto precisa que “El
procedimiento administrativo electrónico deberá respetar todos los principios,
derechos y garantías del debido procedimiento previstos en la presente Ley, sin
que se afecte el derecho de defensa ni la igualdad de las partes…”. En un
tercer acápite menciona: “Los actos administrativos realizados a través del
medio electrónico, poseen la misma validez y eficacia jurídica que los actos
realizados por medios físicos tradicionales…”. Finalizando con: ”Mediante
Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, se
aprueban lineamientos para establecer las condiciones y uso de las tecnologías
y medios electrónicos en los procedimientos administrativos”.
El principal punto que destacar es que la ley concede
validez jurídica al procedimiento administrativo electrónico, lo que es un buen
punto de inicio para nuestro propósito. Sin embargo, al delegar en una norma de
menor rango (decreto supremo) la definición de los lineamientos y condiciones
para aplicar las TIC al procedimiento administrativo, se deja constancia del poco
conocimiento del legislador sobre el impacto real que lo digital tiene sobre el
procedimiento administrativo, subyaciendo el concepto que lo que se trata es de
aplicar los medios electrónicos al procedimiento manual y reemplazar el papel
por documentos electrónicos.
El
Procedimiento Administrativo Electrónico
¿Es el
procedimiento administrativo electrónico solamente la aplicación de los medios
electrónicos al proceso manual, incluyendo el reemplazo del documento en papel
por uno electrónico?
En general, la introducción
efectiva de las TIC dentro de cualquier proceso de negocio genera una
transformación del mismo impactando la forma como los usuarios se relacionan
con las organizaciones y los modelos de negocio relacionados. Este aspecto no
tendría que ser diferente para los procesos del Estado. Como ejemplo, las TIC
permitirían que los documentos producto de una interacción del ciudadano con el
Estado, puedan ser emitidos sin necesidad que éste lo solicite (que es la forma
usual de interacción). De esta forma, una partida de matrimonio podría ser expedida
automáticamente en formato electrónico al momento que la Municipalidad registra
el acto y guardada en una carpeta electrónica del ciudadano, sin que éste la
haya solicitado explícitamente.
El procedimiento
administrativo electrónico establece elementos y características muy
diferenciadas respecto a un procedimiento manual y su entendimiento requiere
que se supere el paradigma de los documentos escritos sobre papel. Para
ilustrarlo, el siguiente gráfico describe en forma general los componentes de
un proceso administrativo electrónico[1]
 |
| Flujo del Procedimiento Administrativo Electrónico (Fuente: Estudio R, Burneo, CNC, 2016) |
El primer
componente que observar es el de la Carpeta Electrónica, que modifica la forma
de interacción del ciudadano con el Estado. Al ser un repositorio de los
documentos de los ciudadanos permite que las entidades del Estado depositen y
extraigan documentos de la misma, haciendo más eficiente la interacción con el
ciudadano y disminuyendo sensiblemente los requerimientos técnicos de
interoperabilidad.
Si bien siempre es
necesaria una mesa de partes (en este caso sede electrónica) esta puede operar las 24
horas con acuses de recibo automáticos y proporcionando además el estado de los
trámites también en forma automática (sin ser solicitado) manejando alertas a
través de múltiples dispositivos.
El procesamiento de
las solicitudes requiere de un sistema de gestión de procesos que pueda
integrar los diferentes procedimientos con los diferentes sistemas y registros que
las instituciones poseen. Un aspecto clave en este caso es la estandarización
del documento y del expediente electrónico. Finalmente, los documentos deberán
ser preservados con reglas diferentes a las aplicables a los actuales archivos
en papel.
Para su
funcionamiento, se establece claramente la necesidad de un sistema de identidad
y autenticación digital que sea seguro pero flexible y adecuado a las necesidades
de los ciudadanos y a los niveles de riesgo de cada procedimiento.
Cómo
implantar El procedimiento administrativo electrónico
Dadas las
complejidades que el procedimiento administrativo electrónico conlleva, es
necesario establecer un diseño general del mismo y establecer los impactos sobre
los dispositivos normativos existentes principalmente la Ley 27444. Una vez determinados
estos impactos, se pueden establecer los instrumentos normativos en el rango
que sean apropiados. Por ejemplo, el análisis nos debería indicar si para gestionar
una mesa de partes virtual deberíamos modificar la Ley, que define la recepción
documental (artículo 117), o si nos bastaría con una norma de menor rango para
reglamentarla.
Al respecto, se debe
establecer un enfoque de trabajo que incluya a las principales entidades
involucradas y que tenga en cuenta tanto aspectos legales, de procesos y tecnológicos
en un proceso de búsqueda de consenso, inevitable si queremos tener dispositivos
normativos realmente eficaces, explorando las alternativas, entre las cuales
considero deberá incluirse la de emitir una Ley que norme el procedimiento
administrativo electrónico como complemento a la Ley 27444.
Conclusión
El procedimiento
administrativo electrónico es el resultado de la aplicación de las TIC al
procedimiento administrativo general, lo que trae consigo la aparición de
nuevos elementos y características que transforman dicho procedimiento, estableciendo
la necesidad de revisar los instrumentos que lo norman especialmente la Ley 27444.
La revisión de la
normativa actual debe partir de un claro entendimiento de los componentes del procedimiento
administrativo electrónico y de sus características, evaluando el impacto que
estas tienen sobre dicha normativa y estableciendo los cambios y mejoras que se
deban realizar en el nivel normativo más adecuado incluso con modificación de
la propia Ley 27444.
Se trata de establecer un marco normativo que no deje
dudas sobre la aplicación del proceso administrativo electrónico y que permita
que los servicios digitales del Estado y su propio proceso de transformación digital
se establezca sobre bases sostenibles y sustentables.
[1] Consultoría
para el estudio sobre bases para la adaptación del procedimiento administrativo
general al entorno digital, Roberto Burneo,
CNC, 2016
