El desarrollo de la
Política Digital en el Perú enfrenta retos importantes tanto relacionados al
tema digital en si como a las particularidades propias del país. Si bien
algunos consideran que el Perú no tiene actualmente una Política Digital, es
necesario apuntar que formalmente hemos tenido dos agendas digitales además de
un Plan de Banda Ancha que se tradujo en una Ley de Banda Ancha, lo que podría
indicar justamente lo contrario. Para poder
centrar el tema, hay que entender la complejidad de este proceso, especialmente
considerando el carácter transversal y de cambio acelerado de las Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones -TIC (impulsoras de la digitalización);
para lo cual creo importante esclarecer algunos conceptos como base de la
necesaria discusión que deberá ser planteada entre los diversos sectores involucrados.
Las Políticas
Públicas
Las definiciones
sobre políticas públicas son amplias y están en permanente cambio, sin embargo,
para fines de este artículo, puedo tomar la siguiente: “Las políticas públicas
son acciones de gobierno con objetos de interés público que surgen de decisiones
sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la
atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa
la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones (Corzo 2012)”.
Es interesante
anotar que las políticas públicas finalmente especifican acciones, lo
que impone el hecho que no sólo deben ser definidas sino obviamente ejecutadas.
Para lograr que las políticas se implanten, el Estado debe premunirse de las
herramientas institucionales adecuadas. Por un momento imaginemos que queremos
desarrollar las políticas públicas de salud y no contamos con un Ministerio de
Salud o institución equivalente para caer en cuenta de lo que estoy señalando.
Es claro por otro
lado que debe existir un proceso de desarrollo de las políticas que logre definir
con claridad el interés público relacionado al problema público
específico a resolver y los mecanismos para su implantación. En este
proceso, establecer los esquemas y niveles de participación de la ciudadanía es
crucial para su sostenibilidad.
Las
Políticas Públicas y las TIC
Sobre el rol de las
TIC en el desarrollo económico se han establecido diversos estudios en
múltiples niveles[1] con la
conclusión general de que existe una correlación importante entre la
utilización de las TIC y el desarrollo de los países. La transformación que
las TIC imponen sobre los procesos de la sociedad (digitalización) involucran
el desarrollo de políticas públicas que puedan conducir este proceso de
transformación en el cauce adecuado al interés público. De esta forma, el problema
público específico que nos reta es: “utilizar las TIC para potenciar el
desarrollo económico y social del país, en transición hacia la Sociedad de la
Información y el Conocimiento”, el cual lo podemos definir como Política
Digital.
Uno de los mecanismos
por el cual los países han concentrado sus políticas públicas digitales ha sido
el de Agenda Digital, normalmente conteniendo diversas iniciativas
estratégicas tanto transversales como en sectores considerados clave (por
ejemplo, educación). El Perú siguiendo este modelo desarrolló dos Agendas
Digitales, siendo la última la Agenda Digital 2.0[2]
del año 2011 con objetivos formulados hasta el año 2015.
El desarrollo de
las agendas digitales en los diversos países ha sido igualmente diverso y los
que muestran mejores resultados son aquellos donde ha existido una
institucionalidad adecuadamente establecida. Considerando los múltiples actores
del denominado Ecosistema Digital[3]
los esfuerzos de articulación para su definición e implantación exigen a su vez
un importante grado de institucionalidad transversal y sectorial. En algunos
países las agendas digitales evolucionaron o se complementaron con planes de desarrollo
digital con un énfasis mayor en objetivos medibles y en acciones de implantación[4].
A pesar de las
críticas de diversos sectores, las agendas digitales siguen teniendo vigencia y
en la Quinta Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de
América Latina y el Caribe se estableció justamente su Agenda Digital (eLAC2018),
la cual presenta 23 objetivos que se ordenan en cinco áreas de acción: i)
acceso e infraestructura; ii) economía digital, innovación y competitividad;
iii) gobierno electrónico y ciudadanía; iv) desarrollo sostenible e inclusión,
y v) gobernanza[5]. Esta
Agenda se supone debe servir como referencia y marco a los países
Latinoamericanos para su propio desarrollo digital.
La situación
de la Política Digital en Perú
El desarrollo de
las Agendas Digitales peruanas, tanto la del 2006 como la del 2011 se concentró
básicamente en el proceso de elaboración, más no así en el de su
implantación. En ninguno de los dos casos los objetivos estratégicos definidos
contaron con un mecanismo específico de implantación. Tal hecho es reconocido
por la propia Agenda 2.0 que establece dentro de la Estrategia 1 del Objetivo
8: “Uno de los factores críticos que
había sido identificado el 2005 y que aún sigue siendo muy necesario, es la
institucionalidad que garantice el desarrollo, ejecución, seguimiento y
evaluación, así como, la actualización de los enfoques de la Agenda”.
Considerando que el
Decreto Supremo que crea esta última agenda se promulga dos días antes del
cambio de gobierno[6], sin los
patrocinadores que la crearon y sin un fuerte involucramiento de la Sociedad
Civil fue inicialmente postergada y al no tener ningún mecanismo concreto de
implementación ni establecerse el mecanismo de seguimiento especificado en su
creación[7],
esta agenda fue en la práctica ignorada.
Al año 2013 desde el Consejo Nacional de Competitividad – CNC, verifico
el poco conocimiento e involucramiento en los actores estatales, privados y de
la sociedad civil sobre dicha Agenda.
Si bien la Comisión
Multisectorial de Seguimiento y Evaluación “CODESI” inició funciones a fines
del 2015, la situación básica se mantiene y no se cuenta aún con ningún plan de
implantación relevante ni con la institucionalidad capaz de ejecutarlo. Además,
dicha comisión aún no ha podido convocar un espacio efectivo de participación
de los entes privados y la sociedad civil.
En consecuencia y a
la luz de los hechos puedo afirmar que dichas agendas no llegaron a establecerse
como políticas públicas reales convirtiéndose ambas en guías de referencia y
un buen marco sobre el cual algunas instituciones bajo su propia iniciativa han
desarrollado algunas de las acciones indicadas.
Un caso diferente
ocurrió en el sector de comunicaciones. El desarrollo del Plan de Banda
Ancha en el año 2010[8]
dio pie a la Ley de Banda Ancha y su respectivo reglamento que posibilitó el
desarrollo de los Proyectos de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica RDNFO y
los Proyectos Regionales de Despliegue de Redes de Alta Velocidad. Al momento
la RDNFO está desplegada y en operación y 8 de los 21 proyectos regionales definidos
están en ejecución.
El caso del Plan de
Banda Ancha ilustra un proceso de desarrollo de políticas públicas que cubrió
no sólo su definición sino también la implantación de al menos de una parte
importante de dicho plan. Se debe indicar que este proceso fue conducido por un
sector consolidado institucionalmente como es el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones.
Fig. 1 Despliegue
de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica. Fuente: MTC
Un instrumento adicional
a mencionar es la Agenda de
Competitividad 2014 2018.[9]
Establecidas las TIC como una línea estratégica desde la primera agenda de
competitividad del 2012, esta versión establece un conjunto de metas con
indicadores medibles en cuatro aspectos de las TIC que se consideraron
prioritarios: el fortalecimiento institucional del Estado para gestionarlas, el
desarrollo de la infraestructura de comunicaciones, el impulso del Gobierno
Electrónico y la promoción de su uso en la sociedad. Sin embargo, el avance realmente
significativo se da en el aspecto de infraestructura, tal como se indicó
anteriormente.
Finalmente, cabe
mencionar que dentro de las 31 Políticas Nacionales del Acuerdo Nacional[10],
no se establece ni una sola mención al tema de las TIC o al desarrollo
digital[11]. La
última noticia, sin embargo, indica que se habría creado un grupo de trabajo
TIC en este marco institucional. Además,
las declaraciones de los titulares de varios sectores públicos y privados sobre
la importancia del desarrollo digital indica que se estaría dando a este tema
una relevancia mucho mayor que en los años anteriores.
Cómo
definir la Política Digital
Un primer punto a
definir es sobre quién debería liderar su definición e implantación. Si
apuntamos a la experiencia pasada vemos claramente que la debilidad
institucional fue la causa principal que impidió su despliegue. Se necesita,
entonces, un arreglo institucional diferente y empoderado para poder
conducir adecuadamente este proceso. La
discusión sobre el arreglo institucional TIC se ha presentado desde hace
bastante tiempo y en diversos foros con varias opciones tales como la de Agencia
Digital o Ministerio de las TIC. Sin embargo, las autoridades actuales han
indicado que se creará un Viceministerio de las TIC como evolución del
Viceministerio de Comunicaciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
institución que debería en todo caso conducir este proceso. Considerando el
carácter trasversal de las políticas digitales es importante considerar que además
cada sector es responsable de liderar las mismas en su ámbito de competencia.
El segundo aspecto
es el de establecer cómo debería ser este proceso, lo cual me permite
especificar algunas características importantes. La primera es que debe ser
considerado un proceso político que se conduzca desde el más alto nivel
de decisión haciendo que el tema TIC se incluya en el Acuerdo Nacional como una
Política Nacional. Otra característica es que debe alinearse con las
políticas locales, tales como las políticas de emprendimiento o de ciencia
y tecnología, así como con las políticas mundiales y regionales[12].
Un aspecto crucial es que se deben crear los respectivos planes de implementación
que conllevan el establecimiento de: objetivos medibles, responsables que den efectiva
cuenta y recursos asignados. Finalmente, siendo lo más importante, este proceso
de tener un enfoque multiestamentario en donde a la vez que se fortalece
el Ecosistema se propicia la participación activa de los actores del mismo
tanto en la parte de definición como en la de implantación.
Se debe considerar,
además, que este es un proceso continuo y de aprendizaje, en donde desde
una versión inicial, ejecutamos, controlamos y mejoramos permanentemente.
Sobre los temas que
deben desarrollarse en una Política Digital hay varias alternativas. Por
ejemplo, podemos usar el Modelo de Ecosistema Digital de CEPAL (usado como base
en una consultoría de Políticas Digitales desarrollada por encargo del CNC [13].)
. Si bien considerando la evolución tecnológica de los últimos años este
modelo debería actualizarse es un buen punto de inicio para definir los
contenidos de la política, así como el modelo presentado en otra consultoría
relacionada más bien a la normatividad actual de las TIC en el Perú[14].
Fig. 2 Ecosistema Digital (Fuente CEPAL)
Conclusión
Debo indicar que
los esfuerzos notables de desarrollo de las Políticas TIC que dieron lugar a
las agendas digitales peruanas se concentraron en su definición más no en su implantación
con la excepción del sector de comunicaciones que efectivamente está desplegando
su política a través de la ejecución del Plan de Banda Ancha.
La necesidad de
relanzar el proceso de desarrollo de la Política Digital se hace ahora más
importante considerando el momento político y la conciencia de desarrollo
digital que los diversos sectores están mostrando. Este proceso, sin embargo,
deberá tener ciertas características que garanticen que no se repitan los
errores del pasado. Entre estas características podemos incluir al patrocinio
de alto nivel, a una institucionalidad adecuada y empoderada, y a un enfoque
multiestamentario.
La creación del
Viceministerio TIC es un aspecto que marca una diferencia respecto a los
intentos anteriores y que debe ser tomada como una oportunidad para acelerar el
cambio hacia un Perú Digital con el concurso de todos los estamentos y
sectores.
[1] En el Estudio de R. Katz sobre el impacto económico del Arreglo
Institucional TIC en el Perú se establece un modelo para estimar el impacto en
el PBI de la digitalización. Ver www.cnc.gob.pe
[2] Promulgada por DS 066-2011-PCM del 26 de Julio del 2011.
[3] El ecosistema digital es definido como el conjunto de infraestructuras
y prestaciones (plataformas, dispositivos de acceso) asociadas a la provisión
de contenidos y servicios a través de Internet (El ecosistema y la economía
digital en América Latina, Raúl Katz)
[4] Podemos referir al Plan Vive Digital de Colombia o a la Agenda Digital
de España
[5] http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38886/S1500758_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[6] El 28 de Julio del 2011 asume la presidencia el Sr. Ollanta Humala
Tasso en reemplazo del Sr. Alan Garcia
[7] La Comisión de Seguimiento y Evaluación mencionada en el DS de
creación fue convocada a fines del año 2015.
[10] http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/
[11] Se podría pensar que la Política Digital está incluida en la Política
de Ciencia y Tecnología. Sin embargo, si se revisa la Política 20 del Acuerdo
(Ciencia y Tecnología), se confirma su no inclusión.
[12] Objetivos del Milenio y la elac2018, por ejemplo
[13] Consultoría para la definición de las bases para la formulación de
Políticas Públicas para el desarrollo de la Sociedad de la Información, Roxana
Barrantes, Consejo Nacional de la Competitividad
[14] Análisis de la normatividad en TIC y recomendaciones de mejora,
Iriarte y asociados Consejo Nacional de la Competitividad.
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